Donald Trump, le président des États-Unis, a indiqué son intention de suspendre le premier texte de loi au monde sur les minerais de conflit, à la grande consternation des organisations de défense des droits et d’autres groupes qui soutiennent que cette législation est indispensable pour résoudre les conflits meurtriers en République démocratique du Congo.
À l’issue de plusieurs mois d’enquêtes et de dizaines d’entretiens avec des experts et des employés d’organisations de plaidoyer, IRIN a révélé que non seulement la loi a contribué à l’appauvrissement des communautés congolaises, mais aussi que ses partisans bien intentionnés ont occulté cette réalité et étouffé le débat, permettant ainsi facilement à M. Trump de fouler aux pieds la loi.
Pendant des années, d’éminents universitaires et des journalistes indépendants ont critiqué l’article 1502 de la Loi Dodd-Frank, déplorant ses effets négatifs sur les moyens de subsistance des Congolais et remettant en cause son efficacité dans la résolution des conflits. Dans un rapport détaillé rendu public au mois de février, IRIN a montré que, dans certaines des principales zones minières de la République démocratique du Congo (RDC), le monopole de la production de minerais propres (sans liens avec les conflits armés), a eu une incidence négative sur les communautés. « Il existe un consensus [parmi les universitaires] quant au fait que la loi a eu un impact négatif sur les moyens de subsistance », a dit à IRIN Laura Seay, spécialiste de la question des minerais propres en RDC. Les organisations de défense des droits ont fait une priorité de « la définition d’une norme concernant l’approvisionnement responsable en matières premières provenant des pays en développement » a expliqué la maître de conférences en sciences politiques au Colby College, dans le Maine. « [Il] n’y a rien de mal à cela, mais on a laissé beaucoup de choses de côté en défendant la norme ».
Malgré le nombre croissant de preuves montrant que l’article 1502 n’a été ni aussi efficace ni aussi inoffensif qu’on le souhaitait, les organisations militantes qui ont joué un rôle moteur dans la promotion de la loi ont du mal à reconnaître ses écueils et continuent de tenir un discours simpliste. De plus, plutôt que de remédier aux lacunes de la législation, les voix dissidentes ont été ignorées afin de défendre la loi coûte que coûte.
Les organisations militantes doivent souvent se battre bec et ongles contre les entreprises qui tentent d’échapper à leurs responsabilités, mais IRIN s’est entretenu avec des employés actuels ou anciens d’ONG de défense des droits qui ont parlé de réactions épidermiques aux critiques portées contre l’article 1502, même lorsque celles-ci provenaient de membres de leur propre organisation. « On entendait des choses comme : “il y a un nouvel article qui fait de la propagande contre notre campagne” », a expliqué un employé sous couvert d’anonymat. « On s’empressait de [demander] : “Qui a écrit ça ? Qui les a payés ? Et comment allons-nous écraser leurs arguments ?” C’était automatiquement “défendre et contre-attaquer” […] il y a eu beaucoup de recherches et beaucoup d’articles qui étaient […] modérés et objectifs. C’était quelque chose dont j’aurais aimé […] discuter. Nous n’en avons jamais vraiment parlé ».
Les origines d’une loi qui divise
Les troubles qui ont agité la RDC ont fait des millions de morts. Ils ont attiré l’attention de la communauté internationale sur l’est du pays et entraîné le plus important déploiement de forces de maintien de la paix des Nations Unies pendant 18 ans.
Des dizaines de livres et des milliers d’articles ont été écrits sur ces complexes conflits. Les chercheurs recensent la présence de plus de 70 groupes armés dans l’est du pays. Bon nombre d’entre eux financent leur guerre grâce aux recettes tirées des ressources naturelles ; en 2000, un groupe d’experts a donc été mandaté par les Nations Unies pour examiner ce problème.
Des organisations de plaidoyer, telles que Human Rights Watch (HRW), Global Witness (pour information, l’auteur de ce rapport était un employé de cette ONG) et Enough Project ont attiré l’attention sur la question. En 2009, Global Witness a affirmé que
les belligérants du conflit ont commis « d’atroces atteintes aux droits de l’homme […] L’attrait exercé par les richesses minérales de l’est du Congo est l’un des facteurs qui les incitent à perpétrer de tels actes. » Cette même année, Enough Project a écrit : « Notre demande insatiable pour les produits électroniques comme les téléphones mobiles et les ordinateurs portables participe à alimenter des vagues de violence sexuelle ».
Cette analyse faisant le lien entre les matières premières entrant dans la composition des téléphones portables et les conflits et les viols en RDC a vite fait son chemin dans les milieux politiques. Les organisations militantes « sont parvenues à intensifier la couverture médiatique du conflit congolais et à augmenter le nombre et le montant des dons aux organisations d’aide humanitaire présentes dans le pays », a noté Séverine Autesserre, professeure agrégée en sciences politiques à l’université de Columbia, dans son livre primé paru en 2014, intitulé « Peaceland ». « Elles ont obligé les entreprises qui travaillent au Congo à se demander si leurs actions alimentaient le conflit ». Armées d’une description facile à saisir des troubles en RDC, les organisations ont mobilisé des étudiants militants et des célébrités. Tout le monde s’accorde à dire que les minerais ne devraient pas financer les conflits et personne ne veut être complice de meurtres de masse.
La solution semblait simple.
L’article 1502 a été inséré dans la Loi Dodd-Frank — adoptée en 2010 — par le Congrès des États-Unis. Il oblige les sociétés cotées en bourse à vérifier si les minerais qu’elles achètent proviennent de la RDC, et si leurs achats ont indirectement financé les groupes armés.
Mise en œuvre difficile et dommages collatéraux
Suite à l’adoption de la loi, le président Joseph Kabila a prohibé toute exploitation minière dans l’est du pays : les organisations Enough Project et Global Witness ont salué cette décision, accueillie comme un premier pas dans la bonne direction. Du jour au lendemain, tous les mineurs artisanaux des provinces du Maniema, du Nord-Kivu et du Sud-Kivu ont reçu l’interdiction de poursuivre leur activité.
Cette interdiction a causé la destruction des moyens de subsistance de centaines de milliers de mineurs. Quand elle a été levée six mois plus tard, la situation ne s’est pas beaucoup améliorée. En réponse à l’adoption de l’article 1502, de grandes entreprises ont arrêté d’acheter des produits à la RDC. Elles ne disposaient pas de processus fiables pour garantir que les minerais qu’elles achetaient n’avaient pas financé le conflit, ce qui ne pouvait pas être mis en place du jour au lendemain.
D’autres entreprises se sont installées dans ce qui était alors la province du Katanga, une région présentée comme moins atteinte par le conflit. Depuis, certaines entreprises sont revenues pour acheter des minerais dans les provinces du Nord-Kivu et du Sud-Kivu.
En février dernier, Global Witness a reconnu, tardivement, que la « réponse du marché [à la loi] a affecté les moyens de subsistance de milliers de mineurs artisanaux dans l’est du Congo », tout en notant que les entreprises auraient dû continuer de s’approvisionner dans la région.
Le Katanga, aujourd’hui divisé en quatre provinces, accueille bon nombre des pionniers de la chaîne d’approvisionnement de minerais propres. Au mois de février, IRIN a révélé qu’une des premières mines certifiées « libres de conflit » force les mineurs à accepter les prix extrêmement bas qu’on leur impose. Aujourd’hui, près de la moitié des mines validées comme « libre de conflit » se trouve dans le Katanga.
Plus au nord, dans les mines des provinces du Nord-Kivu et du Sud-Kivu, le contrôle des minerais qui entrent dans la chaîne d’approvisionnement propre existe plus sur le papier que sur le terrain. Des minerais qui ont bénéficié à des groupes armés peuvent se retrouver dans les chaînes d’approvisionnement de mines libres de conflit au Congo ou peuvent entrer clandestinement au Rwanda ou en Tanzanie. IRIN s’est entretenu avec plusieurs marchands qui empruntent régulièrement ces routes.
La solution logique serait d’empêcher l’accès physique aux mines propres à tout minerai provenant de l’extérieur. Mais cela a tendance à créer des situations de monopole et donc à favoriser des prix plus bas pour les mineurs, comme IRIN et d’autres organisations l’ont démontré.
Verdicts variables
La majorité des parties prenantes s’accordent à dire que l’article 1502 a apporté quelques avancées. Il y a eu une prise de conscience que les groupes armés, en particulier l’armée nationale, ne devraient pas tirer bénéfice du commerce des minerais. L’adoption de l’article a également obligé les entreprises à surveiller leurs chaînes d’approvisionnement et a conduit certains consommateurs à réfléchir à la provenance des matières premières.
Il est plus difficile de dire si la loi a contribué à atténuer le conflit. Certaines personnes rejettent cette idée. La « théorie selon laquelle le commerce des minerais est la cause du conflit en RDC, et que le fait de supprimer cette source de financement pour les milices ou [les forces armées congolaises] “mettra un terme au conflit” […] est rarement, voire jamais évoquée [à part par quelques doux dingues du secteur des ONG] », a écrit dans un article, Gregory Salter, ancien membre de groupe d’experts des Nations Unies et aujourd’hui consultant.
L’accent mis sur « les minerais de conflit », a écrit Mme Autesserre, a conduit à négliger d’autres facteurs importants. « Le fait de se concentrer exclusivement sur [cette] cause de la violence […] a détourné l’attention des autres actions politiques qu’il faut mener sur le terrain, comme la résolution du conflit foncier, la promotion de la réconciliation intercommunautaire, la mise en route du développement économique et la lutte contre la corruption ».
Cependant, des organisations de plaidoyer, comme Enough Project, Amnesty International et Global Witness, continuent à se focaliser sur le lien entre les minerais et les conflits, et semblent réticentes à reconnaître et à combler les lacunes de la loi. « Il me semble que la majorité des preuves porte à croire que les moyens de subsistance des populations ont été affectés : beaucoup de personnes se sont appauvries », a dit à IRIN un employé d’une de ces organisations. « Et pourtant, je pense que beaucoup de militants ont du mal à accepter que c’est le cas […] ils ne sont pas prêts à regarder les faits en face ».
Ce point de vue a été exprimé par plusieurs membres d’autres organisations de plaidoyer — tous ont préféré garder l’anonymat. Certains ont refusé d’être cités par crainte pour leurs perspectives d’emploi.
Selon Daniel Fahey, lui aussi ancien membre du groupe d’experts des Nations Unies en RDC, la qualité douteuse d’une partie des recherches réalisées constitue un obstacle à une compréhension plus approfondie de la situation. M. Fahey a dit avoir beaucoup de respect pour Global Witness, mais s’est montré très critique à l’égard de l’organisation Enough Project. « [Ils] ont écrit des rapports tellement médiocres, c’est une plaisanterie ».
Selon un autre ancien employé d’Enough Project, « il y avait tellement peu de personnes qui [menaient] des recherches […] et puis la plupart d’entre nous créaient et embellissaient le côté plaidoyer ». Mme Seay saisit la volonté des organisations de camper sur leurs positions. « Enough Project et Global Witness ont passé sous silence beaucoup de questions et, dans certains cas, ils n’ont pas été honnêtes », a-t-elle expliqué. « Et on comprend pourquoi, n’est-ce pas ? S’ils disent que leurs efforts ont échoué, cela nuira de manière significative à leurs flux de financement ».
Aucun des anciens employés interrogés par IRIN n’a mentionné la nécessité de satisfaire les bailleurs de fonds comme raison de cette intransigeance, mais l’un d’entre eux a dit : « Je pense qu’il y a le fait de perdre la face […] c’est un point très important. Et il y a aussi le fait que nous sommes pris au cœur d’une bataille politique. [La situation] est extrêmement politisée. Et donc, je pense qu’il y a la crainte qu’un changement de position de notre part soit exploité ».
Carina Tertsakian, qui a travaillé sur la RDC pour Global Witness avant l’adoption de l’article 1502, a rappelé que l’impact sur les moyens de subsistance « devait être pris en compte — cela serait une erreur de l’ignorer. Mais si l’on dit “laissons le commerce continuer comme aujourd’hui”, cela signifie que les criminels de guerre et les meurtriers de masse et les violeurs ne cesseront pas d’en profiter. La priorité était d’empêcher que [les groupes armés] bénéficient de cette source de revenus facile. Pour nous, c’était la priorité : briser ce lien ».
Demander l’avis de la population
Dans le débat sur l’article 1502, on oublie facilement de prendre en compte l’avis des Congolais, mais il est difficile d’avoir des certitudes sur la volonté de la population.
Plusieurs experts interrogés par IRIN ont affirmé que, dans un pays sans réelle représentation politique, les communautés minières n’avaient jamais vraiment été consultées et que les organisations qui apportent un soutien considérable à la loi aujourd’hui ne représentent pas bien le point de vue des mineurs.
Enough Project a répliqué sur ce point, insistant sur le fait que la population et les associations congolaises avaient été consultées. L’organisation a dit à IRIN que « prétendre le contraire revient à dévaloriser leur contribution et à faire une présentation erronée des faits ».
« Dans les lettres ouvertes, les périodes de commentaires du SEC [Securities and Exchange Commission ou Commission des valeurs mobilières des États-Unis], les articles d’opinion, et lors des auditions du Congrès et des réunions avec les législateurs des États-Unis au Congo, les associations et les défenseurs des droits congolais ont soutenu la décision et sa mise en œuvre améliorée », a dit Enough Project, en notant que « 111 organisations de la société civile congolaise ont écrit à la Commission des valeurs mobilières des États-Unis au cours des deux derniers mois pour demander que l’article 1502 de la loi Dodd-Frank ne soit pas retiré ou affaibli ».
Mais Sara Geenen, une maître de conférences qui a effectué dix ans de recherches sur l’exploitation minière artisanale en RDC, a expliqué à IRIN que bon nombre d’associations congolaises « se sont emparées de la question des minerais de conflit quand elle est devenue d’actualité. Il y a beaucoup d’argent en jeu, alors c’est devenu une occasion [pour] elles de gagner de l’argent en tant qu’expertes de l’exploitation minière. Elles me disent : “nous devons dire ce qu’elles [les ONG internationales] veulent nous entendre dire” »
M. Fahey, l’ancien expert des Nations Unies, est allé plus loin : « Élaborer des politiques dans des capitales étrangères, comme Washington et Londres […] censées résoudre les problèmes en RDC […] sans véritable participation des Congolais eux-mêmes à la formulation de ces politiques — [ces politiques] sont vouées à l’échec ou auront de sérieux effets secondaires ».
Mme Seay, l’universitaire, partage cet avis. « Qui est responsable d’une campagne de plaidoyer qui peut causer des préjudices ? », a-t-elle demandé. « Une partie de ces militants ne connaissaient pas la situation dont ils parlaient, et ils ont causé de vrais dégâts. Par leur faute, certaines personnes n’ont pas pu envoyer leurs enfants à l’école et n’ont pas pu leur offrir des soins médicaux quand ils étaient malades. Et surtout, la campagne n’a pas eu les effets escomptés. Il n’y a pas de conséquences pour ces militants, mais les Congolais qui ont été lésés par la loi doivent vivre avec, alors que la sphère militante s’est tournée vers d’autres causes ».
Des partisans de la loi laissent entendre qu’elle pourrait offrir un compromis entre des moyens de subsistance réduits aujourd’hui et une sécurité accrue demain. « Les personnes qui seront affectées par cette décision devraient en décider », a dit Mme Autesserre à IRIN. « Mais bien sûr, elles n’ont jamais été consultées. Personnellement, je compromettrais mes moyens de subsistance en échange d’une diminution de la violence, mais comparée aux personnes affectées par cette loi, je suis extrêmement riche ».
Le fait que la grande majorité des mineurs se soient tournés vers l’exploitation aurifère pourrait être vu comme une indication de leur préférence. La plupart des mines d’or sont contrôlées par des acteurs armés, en particulier par l’armée nationale.
L’avenir
Certains signes montrent que les organisations de défense des droits qui travaillent sur la question des minerais de conflit ont tiré des leçons de la situation : ils reconnaissent davantage les manquements de la loi, et mettent l’accent sur l’implication des associations congolaises dans les discussions sur la législation européenne qui doit entrer en vigueur en 2021.
IRIN a envoyé une ébauche de cet article aux organisations mentionnées pour qu’elles fassent part de leurs commentaires. Global Witness a dit qu’il était « bon et juste », et a ajouté : « Longue vie à l’investigation. Elle nous permet d’améliorer notre travail et nous rend tous plus intelligents ». Amnesty International n’a pas souhaité faire de commentaire. Quant à l’organisation Enough Project, elle a soulevé un certain nombre de critiques et a demandé à ce que l’article ne soit pas publié.
La question des minerais de conflit reste un élément clé des efforts déployés par les organisations en RDC, et malgré les nombreuses critiquées exprimées dans des articles universitaires, dans une lettre ouverte, dans un film, et dans des livres, elles continuent de présenter le lien entre les conflits et l’exploitation minière de manière simpliste, et elles évitent d’évoquer les lacunes de l’article 1502.
L’organisation Enough Project a insisté sur le fait qu’elle « a toujours reconnu les insuffisances des actions relatives aux moyens de subsistance affectés par la loi ». Mais IRIN n’a pas trouvé une seule publication dans laquelle l’organisation aurait souligné l’impact négatif de l’article 1502.
Quoi qu’il en soit, le projet de décret divulgué dans la presse laisse entendre que M. Trump s’apprête à suspendre la loi pendant deux ans, évoquant son impact négatif sur les moyens de subsistance des Congolais et son coût financier pour les entreprises étasuniennes.
Le résultat aurait pu être différent si les insuffisances de la loi avaient été exposées avec plus de franchise, et plus ouvertement, dès le départ.
Bon nombre de personnes, y compris des représentants de grandes entreprises, des investisseurs, des organisations de défense des droits, des chercheurs et des ONG congolaises — dont certains ont critiqué la loi — ont affirmé que son abrogation ne servirait pas la RDC. Mais d’autres, comme Mme Geenen, voient cela d’un bon œil.
Les motivations de M. Trump sont certainement discutables, et l’écroulement de cette campagne pourrait avoir des conséquences incertaines et inattendues pour la RDC. En tant que première loi exigeant que les entreprises examinent de manière proactive leur chaîne d’approvisionnement, son échec pourrait également résonner pendant des années dans le domaine de la responsabilité des entreprises.
Il est également important que d’autres initiatives naissantes tirent les leçons de la situation. L’année dernière, Amnesty International a lancé une campagne sur l’exploitation du cobalt en RDC (un minerai qui n’est pas visé par l’article 1502) avec le slogan : « Mon smartphone est-il lié au travail des enfants ? » Face aux questions d’IRIN, Amnesty International a répondu que « les enfants doivent aller à l’école et non travailler dans les mines » et a ajouté : « nous avons clairement expliqué que les entreprises qui ont tiré profit de leur travail ne peuvent pas se laver les mains du problème ».
Le travail des enfants est inacceptable, mais certains enfants travaillent dans ces mines pour payer leurs frais de scolarité. Sans autre moyen de subsistance, ils n’auront pas forcément une meilleure vie si on leur interdit de descendre dans les mines, même si cela garantit aux utilisateurs de smartphones que le gadget coûteux dans leurs mains est sans lien avec la réalité révoltante de la RDC.
Ce mois-ci, une vidéo de Sky News a créé le buzz sur Internet : elle montrait de jeunes enfants travaillant dans des conditions extrêmement difficiles dans des mines de cobalt du Katanga dont le nom n’a pas été spécifié. Peu de temps après la diffusion de cette vidéo, Apple, l’entreprise d’électronique, a annoncé qu’elle suspendait ses achats de cobalt provenant des mines artisanales de RDC. Quel sera l’impact de la décision d’Apple ? Sur Twitter, un chercheur d’Amnesty International a répondu : « bonne question ».
(PHOTO D’EN-TÊTE : Joseph cherche des minerais à 15 mètres sous terre dans la carrière aurifère de Kamoko, dans la province du Tanganyika. Emmanuel Freudenthal/IRIN)
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