La montée en flèche des températures et la sévérité de la sécheresse ont surpris plus d'un cette année, dans l'est et le sud-est de la Mauritanie. Lorsque les précipitations sont normales, la population ne puise dans ses réserves de céréales qu'à partir du mois de juin ou juillet de l'année suivante. Or, en juin 2012, la population est déjà à court de vivres depuis plus de trois mois et de nombreux éleveurs de la région ont perdu le bétail dont ils dépendaient pour vivre.
L'élevage est la deuxième source de revenus à l'exportation. Cette perte atteint donc le budget national.
La Mauritanie est un pays pauvre - elle fait partie des 30 derniers dans l'indice de développement humain des Nations Unies - et elle a récemment lancé un appel de fonds de 95 millions de dollars pour répondre à la crise. Mais, selon le Programme alimentaire mondial (PAM), si le pays avait souscrit une assurance mutualisée contre les risques de sécheresse, il aurait pu disposer de jusqu'à 30 millions de dollars pour juguler la crise dans les semaines suivant la faible saison des pluies qui a pris fin en octobre 2011.
Les risques de faibles précipitations lors de la saison des pluies sont toujours probables en Mauritanie, mais il est impossible de les prévoir avec certitude, a expliqué le PAM, qui aide l'Union africaine à mettre en place une mutuelle panafricaine de gestion des risques appelée Africa Risk Capacity (ARC). L'objectif de cette mutuelle est de verser des indemnités lorsque surviennent des phénomènes extrêmes - comme des sécheresses dans le cas présent - plutôt que dans des cas d'aridité habituelle ou localisée qui auraient lieu souvent, voire tous les ans.
En associant les indemnisations à des plans d'intervention appropriés, l'ARC vise à aider les gouvernements africains à réduire les incidences négatives des sécheresses sur la vie et les moyens de subsistance des personnes vulnérables, tout en limitant les recours à l'aide extérieure. « Nous en sommes toujours au stade de l'élaboration et, si tout se passe bien, nous espérons lancer l'ARC aux alentours de mi-2013 », a dit Joanna Syroka, directrice de programme au sein du projet.
L'ARC s'inspire de la mutuelle d'assurance contre les risques liés aux catastrophes dans les Caraïbes (Caribbean Climate Risk Insurance Facility, CCRIF), un mécanisme d'assurance plurinational à but non lucratif créé en 2007 pour les 16 membres de la Communauté des Caraïbes (CARICOM). Ces pays versent des cotisations relativement faibles et sont indemnisés rapidement lorsqu'ils sont touchés par un ouragan ou un tremblement de terre.
L'ARC sera cependant adapté aux conditions climatiques et à la situation en matière de sécurité alimentaire du continent africain. Il combinera par ailleurs les concepts d'assurance et de planification d'urgence afin d'aider les pays frappés par de graves sécheresses à utiliser les sommes obtenues dans des projets rapides et efficaces en faveur des personnes touchées.
Il a toujours été difficile pour le PAM d'attendre les fonds nécessaires et de les faire parvenir rapidement aux personnes qui en ont besoin. Or, la sécheresse est un évènement qui évolue lentement et ses conséquences sur la population ne sont pas visibles immédiatement. Il a donc toujours été encore plus problématique de récolter des fonds dans ce genre de situation.
La famine de 2010/2011 en Somalie est un exemple criant. Le PAM avait tiré la sonnette d'alarme très tôt, mais il a fallu attendre la déclaration de l'état de famine et les images d'enfants faméliques pour recevoir des fonds. La mise en œuvre des mesures d'aides était alors d'autant plus onéreuse qu'elle devait être rapide.
« Une intervention précoce peut se traduire par des économies directes sur les denrées et la logistique et évite un bouleversement des marchés », a expliqué Shadreck Mapfumo, responsable de la gestion des risques et du renforcement des capacités pour l'ARC. « Les faits montrent qu'une intervention précoce pourrait entraîner d'importantes économies », a-t-il dit dans une récente réunion de travail des pays africains à Johannesbourg. Les membres de l'ARC ont dit qu'ils avaient réalisé des évaluations et qu'ils feraient part des résultats en temps voulu.
Fonctionnement
Le PAM a développé un logiciel appelé Africa Risk View (ARV), qui définit les conditions d'indemnisation. Le logiciel se base sur les estimations de précipitations sur dix jours de l'Administration océanique et atmosphérique nationale des États-Unis (NOAA) pour dresser un graphique de la sécheresse. « Il a été démontré que la mesure des précipitations totales à la fin de la saison est un indicateur trop approximatif pour estimer les éventuelles conséquences d'un déficit pluviométrique sur la production et les moyens de subsistance », a expliqué Mme Syroka.
L'ARV tient également compte de l'indice de satisfaction des besoins en eau (Water Requirement Satisfaction Index, WRSI), qui évalue le déficit hydrique tout au long de la saison de croissance des cultures et appréhende les conséquences du rythme, de la quantité et de la répartition des précipitations sur les cultures vivrières pluviales et les pâturages sur l'année. « C'est un indice simple, qui est utilisé par de nombreux services météorologiques nationaux du continent africain pour suivre l'évolution des saisons des pluies et leur impact sur l'agriculture. En Afrique, de nombreux systèmes d'alerte précoce sur la sécheresse se basent sur cet outil », a remarqué Mme Syroka.
L'indice de sécheresse obtenu est ensuite confronté à l'évaluation des populations vulnérables qui dépendent des précipitations. Celles-ci sont identifiées par des enquêtes réalisées auprès des ménages. « L'ARV utilise cette information pour estimer le nombre de personnes pouvant être directement touchées ou ayant été touchées, par la sécheresse ou par le déficit pluviométrique lors d'une saison donnée. Grâce à un calcul du coût par personne touchée, l'ARV évalue le coût d'une intervention pour faire face à ladite sécheresse », a dit Mme Syroka.
Le logiciel peut être adapté par chaque pays pour déterminer les types de sécheresse, tels que définis par l'ARV, pour lesquels ils voudraient obtenir une indemnisation et pour définir le montant de cette indemnisation, qui serait versée dès la fin de la saison. Les données recueillies par le logiciel permettront de calculer la valeur de la cotisation à acquitter.
Hésitations
Cette initiative de l'Union africaine n'a pas encore été signée par les pays concernés. Certains ont exprimé des réserves légitimes. Le Malawi, par exemple, doit faire face à une sécheresse chronique dans au moins deux régions presque tous les ans. « La question est de savoir si nous devrions utiliser notre argent pour acquitter des cotisations considérables, alors que nous savons que nous n'obtiendrons pas des indemnités tous les ans pour répondre aux crises que connaissent ces deux régions, ou si nous ne devrions pas plutôt réserver cet argent à la mise en place de filets de sécurité dans ces zones », a dit un représentant du Malawi lors de la réunion à Johannesbourg.
Le Kenya estime quant à lui avoir besoin d'un régime d'assurance pouvant verser des indemnités pour de multiples catastrophes naturelles. Mary Mwale, de l'Autorité kenyane de gestion de la sécheresse, a fait remarquer que chaque année, son pays pourrait être touché par une sécheresse chronique au nord et des inondations dans d'autres régions, voire même par une sécheresse et des inondations dans une même région simultanément.
Fatima Kassam, responsable des affaires et politiques gouvernementales de l'ARC et conseillère du commissaire de l'Union africaine chargé de l'Agriculture et de l'Économie rurale, a dit que l'Union africaine évoquait avec les pays africains la possibilité de mettre sur pied un dispositif adapté à leur situation et espérait pouvoir étendre les services de l'ARC à d'autres catastrophes naturelles. Elle a annoncé que 18 pays s'étaient montrés disposés à souscrire.
Pour être efficace, l'ARC doit avoir un portefeuille diversifié. Cela réduirait les risques et, partant, le montant des cotisations, a expliqué Mme Kassam. En effet, si tous les pays du Sahel, qui sont exposés aux mêmes conditions climatiques, souscrivaient l'assurance, les cotisations seraient élevées et les indemnisations seraient faibles. Alors que si d'autres pays, confrontés à des risques différents, contractaient cette assurance, les cotisations pourraient financer des indemnités plus importantes.
Selon Steve Wiggins, un chargé de recherches de l'Institut de développement d'outre-mer (Overseas Development Institute, ODI), un groupe de réflexion basé au Royaume-Uni, avec l'ARC, c'est « comme si les gouvernements avaient leur propre régime d'assurance », à ceci près qu'ils auraient l'avantage de ne pas avoir à financer les services des assurances et disposeraient d'une certaine flexibilité quant à l'utilisation des fonds obtenus, même si une trop grande marge de liberté compromettrait l'efficacité du système.
« J'imagine que l'un des avantages des dispositifs structurés comme l'ARC est de limiter la liberté dans les prises de décision au niveau local et d'introduire une certaine fiabilité dans des contextes politiques où l'action publique est souvent extrêmement discrétionnaire et arbitraire. »
Certains fonctionnaires, comme Joseph Kanyanga, météorologue en chef pour la Zambie, s'inquiètent de l'influence que pourraient avoir les politiques régionales si l'ARC est rattaché à l'Union africaine. « Nous aimerions que [l'ARC] soit totalement indépendant de l'Union africaine, car dans le cas contraire, cela pourrait éventuellement influencer la quantité d'indemnités versées à tel ou tel moment et à tel ou tel destinataire. »
Mme Kassam, la conseillère de l'Union africaine, a cependant signalé que l'ARC se basait sur des éléments solides et paramétriques.
« Les indemnisations se feront sans aucune marge discrétionnaire », ce qui signifie qu'elles seront basées sur des faits et ne seront influencées par aucun autre facteur. L'ARC sera un service spécialisé de l'Union africaine, une filiale financière affranchie de toute influence politique. Les détails des relations entre l'ARC et la législation nationale des pays membres n'ont cependant pas encore été établis.
Solutions alternatives
Selon Christopher Barrett, un expert dans le domaine de l'alimentation qui enseigne l'économie du développement à l'université de Cornell aux États-Unis, « [L'ARC] constitue une solution alternative à la procédure d'appel global des Nations Unies dans la gestion des catastrophes liées à la sécheresse ».
« Mais il est tout aussi important de reconnaître les limites de ce genre de produits. Ils assurent contre de faibles précipitations sur une période et dans un lieu donnés. Mais la faiblesse des précipitations n'est pas en corrélation parfaite avec le rendement des cultures, les baisses de revenu, la perte des principaux actifs productifs, la crise des moyens de subsistance et l'ampleur d'une éventuelle urgence humanitaire. »
M. Barrett et M. Wiggins, de l'ODI, s'accordent à dire que l'ARC ne devrait pas être considéré comme une panacée et que les pays concernés ne devraient pas perdre de vue les autres options possibles. Selon M. Wiggins, l'une d'entre elles consiste à disposer d'un compte à l'étranger qui rapporte des intérêts et qui pourrait servir à importer du maïs lors des années de faibles pluies et permettrait de combler la différence entre le prix du maïs au débarquement, qui est généralement d'au moins 100 dollars la tonne, et le prix de gros pratiqué habituellement dans le pays.
« Ce fonds de placement à l'étranger serait constitué par l'État en épargnant lors des bonnes années », a expliqué M. Wiggins. Il avait proposé cette option en 2004 aux pays d'Afrique australe ne possédant pas d'ouverture sur la mer, où les récoltes avaient été catastrophiques à au moins deux reprises en dix ans.
Changement climatique
Les sécheresses qui n'avaient lieu qu'une fois tous les dix ans pourraient bientôt devenir plus fréquentes, a averti Koko Warner, directrice de la section Migration environnementale, vulnérabilité sociale et adaptation de l'Université des Nations Unies de Bonn. Les dispositifs d'assurance comme l'ARC, qui constituent pour l'instant une solution pour la variabilité climatique à court terme, doivent tenir compte des conséquences du changement climatique à long terme.
« Nous devons commencer à agir dès maintenant pour élaborer des filets de sécurité et des dispositifs de réduction des risques permettant de répondre à des évènements extrêmes et intenses, qui pourraient bientôt avoir lieu presque tous les deux ans. »
jk/he-ld/amz
L'élevage est la deuxième source de revenus à l'exportation. Cette perte atteint donc le budget national.
La Mauritanie est un pays pauvre - elle fait partie des 30 derniers dans l'indice de développement humain des Nations Unies - et elle a récemment lancé un appel de fonds de 95 millions de dollars pour répondre à la crise. Mais, selon le Programme alimentaire mondial (PAM), si le pays avait souscrit une assurance mutualisée contre les risques de sécheresse, il aurait pu disposer de jusqu'à 30 millions de dollars pour juguler la crise dans les semaines suivant la faible saison des pluies qui a pris fin en octobre 2011.
Les risques de faibles précipitations lors de la saison des pluies sont toujours probables en Mauritanie, mais il est impossible de les prévoir avec certitude, a expliqué le PAM, qui aide l'Union africaine à mettre en place une mutuelle panafricaine de gestion des risques appelée Africa Risk Capacity (ARC). L'objectif de cette mutuelle est de verser des indemnités lorsque surviennent des phénomènes extrêmes - comme des sécheresses dans le cas présent - plutôt que dans des cas d'aridité habituelle ou localisée qui auraient lieu souvent, voire tous les ans.
En associant les indemnisations à des plans d'intervention appropriés, l'ARC vise à aider les gouvernements africains à réduire les incidences négatives des sécheresses sur la vie et les moyens de subsistance des personnes vulnérables, tout en limitant les recours à l'aide extérieure. « Nous en sommes toujours au stade de l'élaboration et, si tout se passe bien, nous espérons lancer l'ARC aux alentours de mi-2013 », a dit Joanna Syroka, directrice de programme au sein du projet.
L'ARC s'inspire de la mutuelle d'assurance contre les risques liés aux catastrophes dans les Caraïbes (Caribbean Climate Risk Insurance Facility, CCRIF), un mécanisme d'assurance plurinational à but non lucratif créé en 2007 pour les 16 membres de la Communauté des Caraïbes (CARICOM). Ces pays versent des cotisations relativement faibles et sont indemnisés rapidement lorsqu'ils sont touchés par un ouragan ou un tremblement de terre.
L'ARC sera cependant adapté aux conditions climatiques et à la situation en matière de sécurité alimentaire du continent africain. Il combinera par ailleurs les concepts d'assurance et de planification d'urgence afin d'aider les pays frappés par de graves sécheresses à utiliser les sommes obtenues dans des projets rapides et efficaces en faveur des personnes touchées.
Il a toujours été difficile pour le PAM d'attendre les fonds nécessaires et de les faire parvenir rapidement aux personnes qui en ont besoin. Or, la sécheresse est un évènement qui évolue lentement et ses conséquences sur la population ne sont pas visibles immédiatement. Il a donc toujours été encore plus problématique de récolter des fonds dans ce genre de situation.
| « Une intervention précoce peut se traduire par des économies directes sur les denrées et la logistique et évite un bouleversement des marchés. Les faits montrent qu'une intervention précoce pourrait entraîner d'importantes économies » |
« Une intervention précoce peut se traduire par des économies directes sur les denrées et la logistique et évite un bouleversement des marchés », a expliqué Shadreck Mapfumo, responsable de la gestion des risques et du renforcement des capacités pour l'ARC. « Les faits montrent qu'une intervention précoce pourrait entraîner d'importantes économies », a-t-il dit dans une récente réunion de travail des pays africains à Johannesbourg. Les membres de l'ARC ont dit qu'ils avaient réalisé des évaluations et qu'ils feraient part des résultats en temps voulu.
Fonctionnement
Le PAM a développé un logiciel appelé Africa Risk View (ARV), qui définit les conditions d'indemnisation. Le logiciel se base sur les estimations de précipitations sur dix jours de l'Administration océanique et atmosphérique nationale des États-Unis (NOAA) pour dresser un graphique de la sécheresse. « Il a été démontré que la mesure des précipitations totales à la fin de la saison est un indicateur trop approximatif pour estimer les éventuelles conséquences d'un déficit pluviométrique sur la production et les moyens de subsistance », a expliqué Mme Syroka.
L'ARV tient également compte de l'indice de satisfaction des besoins en eau (Water Requirement Satisfaction Index, WRSI), qui évalue le déficit hydrique tout au long de la saison de croissance des cultures et appréhende les conséquences du rythme, de la quantité et de la répartition des précipitations sur les cultures vivrières pluviales et les pâturages sur l'année. « C'est un indice simple, qui est utilisé par de nombreux services météorologiques nationaux du continent africain pour suivre l'évolution des saisons des pluies et leur impact sur l'agriculture. En Afrique, de nombreux systèmes d'alerte précoce sur la sécheresse se basent sur cet outil », a remarqué Mme Syroka.
L'indice de sécheresse obtenu est ensuite confronté à l'évaluation des populations vulnérables qui dépendent des précipitations. Celles-ci sont identifiées par des enquêtes réalisées auprès des ménages. « L'ARV utilise cette information pour estimer le nombre de personnes pouvant être directement touchées ou ayant été touchées, par la sécheresse ou par le déficit pluviométrique lors d'une saison donnée. Grâce à un calcul du coût par personne touchée, l'ARV évalue le coût d'une intervention pour faire face à ladite sécheresse », a dit Mme Syroka.
Le logiciel peut être adapté par chaque pays pour déterminer les types de sécheresse, tels que définis par l'ARV, pour lesquels ils voudraient obtenir une indemnisation et pour définir le montant de cette indemnisation, qui serait versée dès la fin de la saison. Les données recueillies par le logiciel permettront de calculer la valeur de la cotisation à acquitter.
Hésitations
Cette initiative de l'Union africaine n'a pas encore été signée par les pays concernés. Certains ont exprimé des réserves légitimes. Le Malawi, par exemple, doit faire face à une sécheresse chronique dans au moins deux régions presque tous les ans. « La question est de savoir si nous devrions utiliser notre argent pour acquitter des cotisations considérables, alors que nous savons que nous n'obtiendrons pas des indemnités tous les ans pour répondre aux crises que connaissent ces deux régions, ou si nous ne devrions pas plutôt réserver cet argent à la mise en place de filets de sécurité dans ces zones », a dit un représentant du Malawi lors de la réunion à Johannesbourg.
Le Kenya estime quant à lui avoir besoin d'un régime d'assurance pouvant verser des indemnités pour de multiples catastrophes naturelles. Mary Mwale, de l'Autorité kenyane de gestion de la sécheresse, a fait remarquer que chaque année, son pays pourrait être touché par une sécheresse chronique au nord et des inondations dans d'autres régions, voire même par une sécheresse et des inondations dans une même région simultanément.
Photo: Jaspreet Kindra/IRIN |
| Les dunes de la région d'Hodh El Chargui, au sud de la Mauritanie, sont parsemées de carcasses |
Pour être efficace, l'ARC doit avoir un portefeuille diversifié. Cela réduirait les risques et, partant, le montant des cotisations, a expliqué Mme Kassam. En effet, si tous les pays du Sahel, qui sont exposés aux mêmes conditions climatiques, souscrivaient l'assurance, les cotisations seraient élevées et les indemnisations seraient faibles. Alors que si d'autres pays, confrontés à des risques différents, contractaient cette assurance, les cotisations pourraient financer des indemnités plus importantes.
Selon Steve Wiggins, un chargé de recherches de l'Institut de développement d'outre-mer (Overseas Development Institute, ODI), un groupe de réflexion basé au Royaume-Uni, avec l'ARC, c'est « comme si les gouvernements avaient leur propre régime d'assurance », à ceci près qu'ils auraient l'avantage de ne pas avoir à financer les services des assurances et disposeraient d'une certaine flexibilité quant à l'utilisation des fonds obtenus, même si une trop grande marge de liberté compromettrait l'efficacité du système.
« J'imagine que l'un des avantages des dispositifs structurés comme l'ARC est de limiter la liberté dans les prises de décision au niveau local et d'introduire une certaine fiabilité dans des contextes politiques où l'action publique est souvent extrêmement discrétionnaire et arbitraire. »
Certains fonctionnaires, comme Joseph Kanyanga, météorologue en chef pour la Zambie, s'inquiètent de l'influence que pourraient avoir les politiques régionales si l'ARC est rattaché à l'Union africaine. « Nous aimerions que [l'ARC] soit totalement indépendant de l'Union africaine, car dans le cas contraire, cela pourrait éventuellement influencer la quantité d'indemnités versées à tel ou tel moment et à tel ou tel destinataire. »
Mme Kassam, la conseillère de l'Union africaine, a cependant signalé que l'ARC se basait sur des éléments solides et paramétriques.
« Les indemnisations se feront sans aucune marge discrétionnaire », ce qui signifie qu'elles seront basées sur des faits et ne seront influencées par aucun autre facteur. L'ARC sera un service spécialisé de l'Union africaine, une filiale financière affranchie de toute influence politique. Les détails des relations entre l'ARC et la législation nationale des pays membres n'ont cependant pas encore été établis.
Solutions alternatives
Selon Christopher Barrett, un expert dans le domaine de l'alimentation qui enseigne l'économie du développement à l'université de Cornell aux États-Unis, « [L'ARC] constitue une solution alternative à la procédure d'appel global des Nations Unies dans la gestion des catastrophes liées à la sécheresse ».
« Mais il est tout aussi important de reconnaître les limites de ce genre de produits. Ils assurent contre de faibles précipitations sur une période et dans un lieu donnés. Mais la faiblesse des précipitations n'est pas en corrélation parfaite avec le rendement des cultures, les baisses de revenu, la perte des principaux actifs productifs, la crise des moyens de subsistance et l'ampleur d'une éventuelle urgence humanitaire. »
M. Barrett et M. Wiggins, de l'ODI, s'accordent à dire que l'ARC ne devrait pas être considéré comme une panacée et que les pays concernés ne devraient pas perdre de vue les autres options possibles. Selon M. Wiggins, l'une d'entre elles consiste à disposer d'un compte à l'étranger qui rapporte des intérêts et qui pourrait servir à importer du maïs lors des années de faibles pluies et permettrait de combler la différence entre le prix du maïs au débarquement, qui est généralement d'au moins 100 dollars la tonne, et le prix de gros pratiqué habituellement dans le pays.
« Ce fonds de placement à l'étranger serait constitué par l'État en épargnant lors des bonnes années », a expliqué M. Wiggins. Il avait proposé cette option en 2004 aux pays d'Afrique australe ne possédant pas d'ouverture sur la mer, où les récoltes avaient été catastrophiques à au moins deux reprises en dix ans.
Changement climatique
Les sécheresses qui n'avaient lieu qu'une fois tous les dix ans pourraient bientôt devenir plus fréquentes, a averti Koko Warner, directrice de la section Migration environnementale, vulnérabilité sociale et adaptation de l'Université des Nations Unies de Bonn. Les dispositifs d'assurance comme l'ARC, qui constituent pour l'instant une solution pour la variabilité climatique à court terme, doivent tenir compte des conséquences du changement climatique à long terme.
« Nous devons commencer à agir dès maintenant pour élaborer des filets de sécurité et des dispositifs de réduction des risques permettant de répondre à des évènements extrêmes et intenses, qui pourraient bientôt avoir lieu presque tous les deux ans. »
jk/he-ld/amz
This article was produced by IRIN News while it was part of the United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs. Please send queries on copyright or liability to the UN. For more information: https://shop.un.org/rights-permissions
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