Traduire les alertes précoces en interventions rapides

Personne ne peut prétexter ne pas avoir vu venir la crise alimentaire de l’année dernière en Afrique de l’Est. Pendant près d’un an, des signes avant-coureurs clairs s’étaient succédé, mais ce n’est que lorsque la Somalie a officiellement été déclarée en état de famine que des fonds substantiels ont finalement commencé à affluer.

C’est à la suite de ce dernier épisode d’une longue série d’échecs montrant une incapacité à traduire les alertes précoces en actions rapides que les chercheurs de Chatham House, un groupe de réflexion londonien, se sont lancés dans un projet pour essayer d’en expliquer les raisons.

Selon Rob Bailey, le chef de projet, les études menées précédemment s’étaient focalisées sur les aspects techniques du problème. « Si seulement nous pouvions améliorer les informations d’alerte précoce, si seulement nous pouvions améliorer la coordination entre les organisations, alors nous pourrions obtenir une réponse plus adaptée. C’est ce qui était au cœur des études et de l’élaboration des politiques des vingt dernières années, mais cela n’a apporté, au mieux, que des améliorations marginales et n’a eu aucun effet sur la situation de la Somalie l’année dernière. »

Au lieu de cela, M. Bailey affirme vouloir chercher à comprendre pourquoi le processus de prise de décision conduit généralement à des lenteurs et pourquoi les responsables politiques, à l’échelle nationale et internationale, pourraient ne pas vouloir reconnaître une situation de crise et agir rapidement. Quelques éléments d’explication ont déjà émergé.

Les participants aux discussions organisées dans le cadre de ce projet ont suggéré que les pressions exercées actuellement pour renforcer la redevabilité et optimiser les ressources pourraient être l’une des causes du problème.

Personne ne peut être tenu pour responsable d’une sécheresse, mais si quelqu’un prend la décision d’affecter de grandes quantités de fonds publics à la résolution d’une crise qui n’a finalement pas lieu, il est possible de remonter jusqu’à cette personne et les conséquences pour sa carrière peuvent être dramatiques. Par ailleurs, les systèmes de communication modernes, comme le courrier électronique, par exemple, peuvent diffuser largement une information tout en permettant à chacun de laisser à quelqu’un d’autre la responsabilité de prendre une décision. Cette incitation perverse à l’inaction pourrait être contrée en exigeant simplement qu’une décision explicite soit prise, même si cette décision est de ne rien faire.

Les décideurs préfèrent d’ailleurs se baser sur des informations dont le degré de certitude est élevé. Ils veulent par exemple savoir précisément combien de personnes vont mourir s’ils n’interviennent pas. Or, les prévisionnistes ne se sentent pas toujours capables de déterminer avec certitude ce genre de données. Gary Eilerts, directeur de programme du Réseau de systèmes d’alerte précoce contre la famine (FEWSNET) de l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID), estime cependant que grâce aux progrès rapides réalisés dans les communications, les prévisions n’ont jamais été aussi exactes.

« Il est bien plus facile d’obtenir des informations provenant de régions éloignées, et de nature plus large », a-t-il dit à IRIN, « et cela a augmenté la capacité de tous à comprendre ce qui se passe [...] Mais un résidu d’incertitude demeure lorsque nous dressons le bilan de tous ces indicateurs et de toutes ces données et il peut donc toujours y avoir une certaine divergence dans l’analyse de ces informations et dans la façon dont nous déterminons quelle est la bonne réponse à apporter. »

Par ailleurs, FEWSNET a affaire à des gouvernements — c’est-à-dire à une ou deux personnes seulement dans chaque pays —, a précisé M. Eilerts. « Nous nous efforçons autant que nous pouvons de travailler avec les structures régionales et nationales », a-t-il expliqué, « car au bout du compte, ce sont elles qui sont responsables envers la population. »

La rapidité de réaction dépend donc en grande partie des mécanismes et de l’attitude des gouvernements nationaux. Les mécanismes peuvent être améliorés. La tendance annuelle des précipitations dans le Sahel permet de savoir dès octobre si les pluies ont été suffisantes ou pas et donc, de déterminer la probabilité d’une crise alimentaire l’année suivante. Convoquer des réunions obligatoires en octobre pour examiner la situation et considérer les différentes options pourrait permettre d’enclencher le processus plus rapidement.

Primauté de la politique

Les améliorations techniques ont leurs limites. À partir d’un certain point, tout repose sur la politique. L’année dernière, en Afrique de l’Est, le Kenya et l’Éthiopie ont réagi très différemment. Au Kenya, la crise alimentaire a touché les régions de langue somalie de manière disproportionnée. Le nombre d’électeurs somalis au Kenya n’est pas négligeable et les élections approchent. Or, si le gouvernement avait eu des doutes concernant l’importance de cette question pour son électorat, ceux-ci auraient été dissipés par l’impressionnante participation du public à l’appel de la Croix-Rouge kenyane pour venir en aide aux régions touchées.

La dynamique politique était différente pour le gouvernement éthiopien. Celui-ci risquait moins d’être mis à la porte par ses électeurs en cas de réaction trop lente. Par ailleurs, le gouvernement souhaitait fortement changer le discours international pour que l’on ne parle plus de l’Éthiopie en termes de sécheresse et de famine, mais plutôt en termes d’investissement et d’opportunité. Sa réticence à déclarer publiquement l’état de crise a ainsi retardé l’intervention, qui n’en a été que moins efficace.

Le gouvernement éthiopien a néanmoins reconnu qu’il y avait un problème. L’ancien président du Niger, Mamadou Tandja, avait quant à lui donné un exemple notoire de refus politique d’alerte précoce en niant le problème de famine, ou même de faim, alors que son pays disposait du système national d’alerte précoce le plus efficace d’Afrique de l’Ouest. Ce rejet avait finalement contribué à son renversement dans un coup d’État.

Selon Amadou Allahoury Diallo, qui est actuellement chargé du programme de sécurité alimentaire du Niger, le système d’alerte précoce était toujours en place, même lorsque le gouvernement refusait d’en reconnaître les avertissements. « Même s’il contestait les chiffres », a dit M. Allahoury Diallo à IRIN, « le gouvernement avait toujours besoin d’un système d’information. Il pouvait faire ce qu’il voulait de cette information, mais il devait quand même en avoir connaissance. »

Qu’est-ce qui fait qu’un gouvernement ayant connaissance d’une crise puisse refuser d’agir ? Selon M. Allahoury Diallo, il s’agit d’un état d’esprit. « Peut-être que le gouvernement était gêné ou honteux d’admettre la gravité de la situation. Maintenant, nous pensons différemment. Nous avons un gouvernement élu démocratiquement qui est dans l’obligation de rendre des comptes. Et nous savons que, même si l’on ment au monde extérieur, on ne peut pas mentir à son propre peuple, car il est confronté tous les jours à cette réalité. »

Les chercheurs de Chatham House ont découvert que les problèmes étaient souvent dus à des considérations d’ordre politique. « Il s’agit souvent de chercher à comprendre quelles sont les motivations des responsables politiques, quels sont les coûts et les avantages qu’ils prennent en considération lorsqu’ils décident de répondre ou non aux alertes », a dit Rob Bailey.

« Ensuite, la question devient la suivante : “comment faire pour commencer à infléchir ces calculs politiques ? Comment peut-on essayer de réduire les coûts auxquels s’exposent les responsables politiques s’ils interviennent rapidement et comment peut-on accroître les avantages, les bénéfices qu’ils pourraient récolter s’ils réussissaient à prévenir une crise ?” Au bout du compte, les organisations sont importantes, mais la politique l’est encore plus. »

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