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Les bailleurs de fonds fixent les règles du jeu

Les grands organismes donateurs sont devenus incontournables dans la lutte contre le VIH/SIDA en Afrique. Dans les discours, l’accent est mis sur les partenariats avec les bénéficiaires de l’aide, mais dans la réalité, ce sont souvent les bailleurs seuls qui fixent les règles du jeu.

Il n’est guère étonnant qu’au vu des millions de dollars en jeu, les bailleurs insistent sur la transparence et la responsabilisation des bénéficiaires et répriment sévèrement les cas de corruption ou de détournement, en confisquant leurs financements en un temps record.

Mais après l’actualité de ces derniers mois, le comportement et la responsabilité des bailleurs eux-mêmes sont désormais regardés à la loupe.

Fin 2006, un audit réalisé par l’agence américaine pour la coopération internationale, USAID, du Plan d’urgence du président George Bush contre le sida (Pepfar), a révélé une gestion catastrophique, qui avait omis de recenser un grand nombre de bénéficiaires.

Le Los Angeles Times a également révélé que la Fondation Bill & Melinda Gates avait investi d’importantes sommes dans des entreprises pharmaceutiques qui avaient établi les prix d’antirétroviraux censés augmenter la durée de vie des malades, et qui pour la plupart étaient hors de portée de la bourse de nombreux Africains.

Puis en février 2007, ce fut le tour du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme : selon le journal américain The Boston Globe, une enquête interne avait révélé que le directeur exécutif sortant, Richard Feachem, avait utilisé de manière abusive le compte de dépenses mis à la disposition de l’organisation.

Tous ces cas montrent bien que l’impunité des agences de bailleurs n’est plus de mise. Le Centre pour le développement mondial (Centre for global development), basé à Washington, est actuellement à la recherche de fonds pour un projet dénommé 'HIV/AIDS Monitor', dont l’objectif est d’enquêter sur les différentes pratiques de trois grands organismes donateurs : le Pepfar, le Fonds mondial, ainsi que le Programme multi-pays de lutte contre le sida (MAP, en anglais) de la Banque mondiale.

Les chercheurs locaux des quatre pays bénéficiaires de l’aide (Ethiopie, Mozambique, Ouganda et Zambie) seront chargés d’examiner la façon dont les programmes sont conçus et mis en place, la manière dont les financements sont fournis et gérés, mais également l’impact de ces programmes sur les systèmes sanitaires locaux.

«Les bailleurs sont très regardants sur la manière dont leur argent est dépensé, mais en réalité, nous ne savons pas si les [agences de] bailleurs utilisent l’argent de manière appropriée», a déclaré Nandini Oomman, directeur de projet. «Notre objectif est, entre autres, de rendre les bailleurs plus responsables et plus ouverts.»

De telles initiatives sont très importantes et servent non seulement à informer l’opinion publique des pays donateurs sur la manière dont est géré l’argent de leurs impôts, mais elles permettent également de soulever des questions que les bénéficiaires africains ont rarement l’occasion de poser.

La plupart des pays africains dépendent principalement des bailleurs pour lutter contre l’épidémie du VIH/SIDA pour laquelle leurs budgets sont loin d’être suffisants. Au Malawi, 55 pour cent du budget de la santé provient des organismes donateurs, et la majeure partie du budget est affectée aux programmes VIH/SIDA.

Cependant, une étude menée en 2005 sur l’impact des financements du Fonds mondial sur le système sanitaire de ce pays a révélé que l’action de l’organisme ne s’est pas toujours alignée sur les programmes et priorités nationales et a en réalité noyé les efforts de décentralisation des services sanitaires par le gouvernement.

«Les bailleurs prétendent chercher à nouer des partenariats avec les gouvernements, mais il est évident que ce n’est pas leur objectif», a avancé le professeur Alan Whiteside, directeur du département de recherche sur l’économie sanitaire et le VIH/SIDA, à l’Université du KwaZulu-Natal, en Afrique du Sud. «Cela peut constituer un problème de relative déresponsabilisation des gouvernements, car ces derniers dépendent de l’argent des bailleurs».

Des partenariats ?

Le Centre pour l’intégrité publique (Centre for Public Integrity), basé à Washington, qui est une organisation de recherche à but non lucratif spécialisée dans les questions d’éthique et de service public, a récemment passé au crible les pratiques du Pepfar et en a conclu qu’au lieu de nouer des partenariats avec les parties prenantes locales, en les responsabilisant, le principe de lutte contre l’épidémie extrêmement «simpliste et étriqué» de l’agence consistait plutôt en une approche normative d’allocation des fonds.

Les enquêteurs ont souligné que le Pepfar se base essentiellement sur l’approche de prévention ABC (Abstinence, fidélité, utilisation des préservatifs, en anglais), en mettant particulièrement l’accent sur les éléments A et B (abstinence et fidélité).

Le coordonnateur de l’agence américaine contre le sida, US Global AIDS, le docteur Mark Dybul, en charge de la mise en œuvre du programme, a affirmé que l’approche ABC était basée sur des données probantes, et constituait le prolongement des politiques appliquées avant l’apparition du Pepfar, en 2003.

Cependant, Dean Peacock, ancien directeur pays du bureau Afrique du Sud de EngenderHealth, une agence à but non lucratif dont l’objectif est d’améliorer la qualité de la santé reproductive ainsi que les services de planification familiale dans les pays en développement, et qui bénéficie d’un financement du Pepfar, a estimé que rien ne justifiait le recours à l’approche préconisant l’abstinence.

«La responsabilité [des organismes donateurs] n’est pas uniquement de rendre compte de la façon dont les ressources sont utilisées, mais également de s’assurer que l’idéologie qui les accompagne correspond parfaitement au contexte du pays bénéficiaire», a-t-il dit.

M. Peacock, qui est à présent co-directeur de Sonke Gender Justice, une organisation non gouvernementale (ONG) basée en Afrique du Sud, plaidant pour l’égalité de genre dans le but de réduire la progression du VIH/SIDA, partage l’opinion de plusieurs autres experts, selon laquelle la promotion de l ‘abstinence et de la fidélité est une approche souvent trop simpliste dans le contexte africain.

Caractérisé par la violence basée sur le genre et l’inégalité, ce contexte fait que beaucoup de femmes n’ont pas la possibilité de négocier les termes et conditions d’une relation sexuelle, ont rappelé les experts.

Dans l’idéal, les organisations bénéficiaires devraient tenir tête aux organismes donateurs, lorsque leurs financements sont soumis à des conditions qui excèdent leurs prérogatives, mais en réalité, cela n’arrive que très rarement.

Pour M. Peacock, l’absence de contestation s’explique en partie par le fait que «si vous êtes un directeur de programme et que vous savez que le salaire d’autres personnes est en jeu, c’est très difficile de refuser un financement».

«Nous avons l’impression d’être tenus en otages», a confié Denise Hunt, directrice exécutive du Consortium contre le sida, une organisation encadrant diverses agences sud-africaines de lutte contre le sida. «Les gens ne sont pas très prolixes sur ce sujet, car ils dépendent justement de ces financements.»

Beaucoup d’argent et de faibles capacités

La réticence des bailleurs à collaborer avec les organisations et gouvernements au niveau local, provient en partie des difficultés que rencontrent la plupart des pays concernés, lorsqu’il s’agit de gérer de fortes sommes d’argent liquide.

«Il y a plus d’argent disponible pour la lutte contre le sida que le Botswana ne peut en absorber», a expliqué Daniel Motsatsing, directeur exécutif du Réseau botswanais des organisations de lutte contre le sida (Bonaso, en anglais).

L’on retrouve cette situation dans plusieurs autres pays, où les systèmes de santé peu performants ont du mal à suivre le rythme d’accroissement des énormes budgets des bailleurs.

Le rapport 2005 sur les risques de corruption dans le secteur du VIH/SIDA, conduit par l’organisation de lutte contre la corruption Transparency International, a révélé que la «performance» d’une subvention était déterminée par la vitesse de décaissement, qui pousse les bailleurs et les bénéficiaires à allouer l’argent de manière hasardeuse, ou souvent, à utiliser d’importantes sommes sans que personne ne s’en rende compte.

Plusieurs bailleurs ont tenté de résoudre ce problème, en mettant en place des systèmes parallèles très onéreux, consistant, soit à importer des «experts» soit à en recruter sur place parmi les rares cadres qualifiés.

Le Fonds mondial a innové en mettant sur pied des Instances de coordination nationale (CCM, en anglais), composées des parties prenantes locales, qui contrôlent les subventions.

Mais après les cas de corruption qui ont éclaté en Ouganda, au Tchad, ainsi que les cas de mauvaise performance enregistrés au Nigeria, l’organisme a dû repenser son approche de non intervention et investir davantage pour renforcer les capacités des CCM.

«Je pense que c’était surtout une approche idéaliste -il n’existait pas de réseau organisé pour fournir une assistance technique et managériale», a déclaré le porte-parole du Fonds mondial, Jon Liden.

L’experte en santé mondiale, Laurie Garrett, fait partie de ceux qui soutiennent que les bailleurs devraient s’atteler à renforcer les systèmes sanitaires publics, plutôt que d’«injecter» de grosses sommes dans des programmes VIH/SIDA, sous forme d’aide.

«Ce ‘stovepiping’ (système de gestion verticale) a tendance à refléter les intérêts et préoccupations des bailleurs, et non ceux des bénéficiaires», a écrit Garrett, en ajoutant que «les efforts de lutte contre le VIH/SIDA ont jusque là réussi à augmenter les sommes disponibles sur le terrain, mais ne sont pas toujours parvenues à avoir un impact réellement bénéfique au niveau de la santé publique, en dehors du créneau défini.»

M. Liden a contesté cette analyse, en affirmant que le sida, la tuberculose et le paludisme étant dominants au niveau des systèmes de santé dans un grand nombre de pays africains, la lutte contre ces maladies avait un impact positif sur la santé publique, de manière générale.

Tenir les engagements

La plupart des bailleurs s’engagent pour des cycles de financement de cinq ans, ce qui laisse les bénéficiaires dans l’incertitude totale, concernant l’avenir de leurs organisations et celui des bénéficiaires des programmes. Même lorsqu’un engagement est pris, il faut parfois attendre plusieurs mois avant que l’argent n’arrive.

«Nous faisons les frais de leur inefficacité», a déclaré Denise Hunt du Consortium contre le sida, qui a ajouté que parfois les fonds étaient reçus tardivement, mais le délai d’utilisation, lui, demeurait inchangé. «Je me retrouve aujourd’hui dans une situation où je dois restituer de l’argent à un bailleur parce que cet argent a été dépensé après le délai prévu, alors que s’il avait été dépense dans les délais indiqués, cela aurait eu lieu dans des conditions hasardeuses.»

L’autre problème soulevé est celui des bailleurs qui n’honorent pas leurs engagements. «Dans le domaine du VIH/SIDA, la prévisibilité est un facteur très important», a déclaré M. Whiteside, surtout lorsqu’il s’agit de programmes de traitement par antirétroviraux (ARV), qui doivent être suivis de manière continue, à vie.

Pour cela, il faut s’assurer que les montants reçus sont bien ceux qui avaient été promis, et que les frais administratifs et autres déductions ont bien été pris en compte.

M. Peacock a déclaré que les ONG internationales basées aux Etats-Unis et bénéficiant du Pepfar, dépensaient souvent 30 pour cent de leurs subventions en frais généraux, 15 pour cent pour l’administration, et se retrouvaient ainsi avec presque 50 pour cent de leur budget alloué à des frais d’organisation incluant souvent des bureaux de représentation à New York et Washington.

A tout ceci s’ajoute des «salaires exécutifs surgonflés, bien supérieurs à ce que gagne le président [sud-africain] Thabo Mbeki, qui servent à voyager aux quatre coins du monde, en business class, et à faire un saut dans les pays en développement pour offrir une assistance ‘technique’ «normative» sans même comprendre les réalités locales», a-t-il dit.

Selon un rapport du Congrès américain, au moins deux tiers de l’aide étrangère américaine ne sort même pas des Etats-Unis. Cet argent sert à payer les salaires des agents américains, leurs véhicules américains, les dépenses de bureau et autres ‘frais généraux’.

M. Dybul a reconnu que certaines ONG internationales avaient fait l’erreur de classer certains éléments en tant que frais généraux basés sur le territoire américain, tout en sous-exploitant l’expertise et les capacités locales.

«Nous exigeons désormais des lignes budgétaires permettant de bien identifier les frais généraux [américains] et introduisons également des précisions dans les contrats de subventions, afin que les organisations internationales commencent à transférer leurs activités aux organisations locales», a-t-il affirmé.

Manque de coordination

Hormis l’imprévisibilité et ses conséquences tels que les problèmes liés à la planification de programmes, les bailleurs ont des cycles de déboursement différents, entraînant différents formats de compte-rendus et de procédures administratives. Cela provoque une lourde charge administrative qui exige du temps et des ressources, parallèlement à l’activité principale de ces ONG, surtout lorsque celles-ci reçoivent des financements de plusieurs bailleurs à la fois.

Le manque de communication entre les organismes donateurs peut également conduire à des doublons de projet, voire à des programmes qui sont en concurrence.

«Les bailleurs doivent vraiment se mettre à communiquer, afin de coordonner leurs actions», a indiqué M. Oomman. «Mais ils ne sont guère motivés à le faire».

M. Liden a acquiescé. « Chacun veut être couronné de mérite en produisant rapidement des résultats visibles, il est donc difficile de dire à un bailleur que c’est à lui de s’acquitter de l’aspect le plus visible, et à l’autre, qu’il doit ‘agir dans les coulisses’».

Cependant, M. Liden, du Fonds mondial et M. Dybul, du Pepfar, ont tous deux affirmé qu’ils oeuvraient pour une meilleure coordination.

«Nous avons tous les mêmes objectifs», a dit M. Dybul. «A certains endroits, le Fonds mondial s’occupe de la fourniture d’ARV, tandis que le Pepfar assure la partie formation ainsi que les infrastructures permettant la distribution [de ces médicaments]».

La méthode très transparente pratiquée par le Fonds mondial consistant à poster tous les éléments relatifs à ses subventions sur un site internet accessible à tous, a permis de réduire la possibilité de reproduction des programmes, tout en rehaussant leur niveau de responsabilité.

«C’est assez effrayant d’exposer au monde entier le travail que vous faites», a déclaré M. Liden. «Mais cela a engendré des débats très positifs sur la manière la plus appropriée d’utiliser les fonds de développement.»

Les bénéficiaires reconnaissent également de plus en plus la nécessité d’un meilleur système de plaidoyer, dans le cadre de leurs relations avec les bailleurs. Mme Hunt a conseillé aux ONG locales de considérer ces relations comme «une route à double sens», et de mieux choisir ceux qui leur attribuent leurs financements, «car vous aurez à en payer le prix».

«Parfois», a conclu M. Peacock, «il nous faut juste savoir dire ‘non, nous ne voulons pas de ça’».

ks/he/oa/gs/ail


This article was produced by IRIN News while it was part of the United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs. Please send queries on copyright or liability to the UN. For more information: https://shop.un.org/rights-permissions

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