La politique de prévention des génocides

Cela fait une bonne partie de l'année que la crise en République centrafricaine (RCA) dégénère. La communauté internationale « observait de loin » le pays sombrer dans un « semi-chaos », selon les termes du vice-secrétaire général des Nations Unies Jan Eliasson. Il a qualifié la décision d'intervenir de « test d'une profonde importance de la solidarité internationale et de notre responsabilité d'empêcher les atrocités ».

Les hauts fonctionnaires français, américains et des Nations Unies ont tous alerté du risque imminent de génocide encouru par la Centrafrique.

La semaine dernière, le Conseil de sécurité des Nations Unies a voté en faveur du renforcement de la mission de l'Union africaine sur place qui ne compte que 1 400 hommes sur les 3 600 militaires mandatés.

« Après des mois d'attentisme, la communauté internationale a finalement réalisé qu'elle ne pouvait pas se permettre un autre état en déconfiture en Afrique, avec le risque inhérent d'un effet d'entraînement régional. Pourtant la situation sur le terrain se détériore à une cadence largement supérieure à celle de la mobilisation internationale », a noté International Crisis Group dans un rapport publié le 2 décembre.

En Syrie, bien que l'on estime à plus de 6 millions le nombre de personnes réfugiées ou déplacées à l'intérieur de leur propre pays en raison du conflit civil actuel, peu de progrès ont été fait pour mettre un terme aux hostilités, et le Conseil de sécurité est paralysé sur la question de l'autorisation de l'usage de la force. De nombreux membres de la minorité alaouite dont est issu Bachar Al-Assad, craignant une réaction hostile en cas de renversement du régime, ont juré allégeance au président controversé.

Le nouveau livre Responding to Genocide: The Politics of International Action (Lutter contre le génocide : les aspects politiques de l'action internationale), édité par Adam Lupel et Ernesto Verdeja, soutient que les principaux obstacles à la prévention, l'intervention et l'interruption des atrocités de masse et des génocides sont le manque de volonté politique et une définition trop stricte du concept de génocide.

Susciter la volonté politique

« Les interventions internationales, nous l'avons observé à maintes reprises, se heurtent aux problèmes de volonté et de division politiques ; ce sont les principaux obstacles à une action opportune et efficace », a déclaré M. Lupel, membre émérite de l'International Peace Institute, lors d'un événement récent à Londres. « On l'a vu avec la Bosnie, le Rwanda, le Darfour, et maintenant la Syrie ».

Lors du génocide rwandais de 1994, la réticence à impliquer des soldats de la paix s'explique en partie par la mort de 18 soldats américains en Somalie en 1993. Kofi Annan, alors Secrétaire général des Nations Unies, rapporte dans son livre Interventions : Une vie dans la guerre et dans la paix (2012) que si l'idée d'un contingent plus important au Rwanda était défendue par certains, « dans le climat international post-Somalie, la communauté internationale n'était pas disposée à faire courir le moindre risque à ses soldats de la paix, surtout pas les États-Unis ».

Mais quatre mécanismes - la création d'un intérêt commun, la génération d'incitations, l'usage d'un leadership responsable et l'approfondissement des règles internationales - peuvent créer les conditions pour une volonté politique constante de s'attaquer à ces crimes, estime M. Lupel.

« On peut invoquer la morale autant que l'on veut mais en réalité, les États ont tendance à agir lorsque c'est dans leur intérêt national », a-t-il dit. Par conséquent, il peut être plus efficace de se concentrer sur ces intérêts communs.

« La violence de masse à l'encontre des civils engendre le problème des réfugiés ; elle peut traverser les frontières internationales, alimenter l'instabilité régionale et nuire aux économies transnationales », a dit M. Lupel. « Ce n'est pas quelque chose qui peut être cantonné à un seul pays ».

Elle peut « saper tout le système international de sécurité collective en remettant en question la capacité du Conseil de sécurité des Nations Unies à se montrer à la hauteur de ses responsabilités en tant qu'autorité [chargée] par la loi de maintenir la paix et la sécurité internationales », a-t-il dit.

Promouvoir les règles internationales par le biais de la société civile

D'après les auteurs, même si les lois internationales contraignant les États à intervenir contre les atrocités de masse n'ont pas été appliquées de façon systématique ou régulière, elles restent essentielles dans la prévention des crimes de masse.

« Ces règles et ces outils sont d'une extrême importance, car ils définissent les termes du débat ainsi que l'éventail des options considérées comme étant appropriées et légitimes face à n'importe quelle crise spécifique », a dit Iavor Rangelov, chercheur à la London School of Economics et auteur d'un chapitre du livre.

Ainsi, la déclaration de 2005 sur la responsabilité de protéger fait l'objet d'un large consensus quant à son contenu et sa substance, mais elle est affaiblie par une sérieuse division sur la façon dont ses dispositions doivent être appliquées - en particulier les éléments relatifs à l'usage de la force.

M. Rangelov pense que la société civile, si elle est habituée à réclamer la création de nouvelles normes, peut contribuer à impulser la volonté politique requise pour limiter les atrocités de masse. Il a dit qu'il fallait envisager la société civile « moins comme une entité dénonciatrice dans une crise donnée et davantage comme un acteur de changement normatif en matière de génocide et autres violations des droits humains à grande échelle ».

En effet, à diverses reprises au cours de l'histoire, les individus de la société civile ont joué un rôle indispensable dans l'approfondissement des lois sur les crimes de masse. Le juriste polonais Raphael Lemkin, à qui l'on attribue l'invention du mot « génocide » - il l'employa pour la première fois dans son ouvrage de 1944 Axis Rule in Occupied Europe (La Domination de l'Axe en Europe occupée) - a fait campagne toute sa vie pour que le génocide soit considéré d'un point de vue juridique comme un crime international. On retrouve beaucoup de ses recommandations dans la version finale de la convention des Nations Unies sur le génocide.

En faisant pression sur les gouvernements pour qu'ils interviennent dans les crises individuelles, les campagnes de la société civile ont beaucoup de chance d'échouer. D'après M. Rangelov, cela est dû au fait que la société civile transnationale n'est pas une et uniforme : elle est pleine de divisions, de contradictions et de controverses. « À l'instar des acteurs politiques, elles se font également concurrence », a-t-il remarqué.

Définir le génocide

La difficulté à définir le problème a également contrarié une action efficace, surtout s'agissant de génocide, affirment les auteurs. « Différentes communautés et différents interlocuteurs utilisent le même terme à des fins légèrement différentes », a dit M. Verdeja, professeur adjoint à l'université Notre-Dame.

En vertu de la convention des Nations Unies pour la prévention et la répression du crime de génocide, le terme est défini comme les « actes commis dans l'intention de détruire, en tout ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux ». De tels actes incluent l'extermination systématique de membres d'un groupe et la création de conditions pouvant entraîner sa destruction, comme les politiques de famine forcée.

Le concept d'intention, qui distingue le génocide des autres crimes de masse, doit être revisité, d'après M. Verdeja.

Nous devons sortir d'une situation où « il faut prouver que l'auteur n'avait pas seulement connaissance du fait que sa politique et ses actions pouvaient conduire à la destruction du groupe, mais également qu'elles visaient spécifiquement sa destruction », car c'est presque impossible en situation de conflit. « Normalement, il n'existe pas de cas où l'auteur déclare "nous avons intentionnellement cherché à détruire ce groupe" », a-t-il signalé.

Au lieu de cela, l'intention pourrait être déduite à partir de l'importance, de la méthode et de la coordination des meurtres.

« C'est une façon d'essayer d'élaborer un concept d'intention qui ne correspond pas au seuil légal, c'est vrai, mais que j'estime bien plus utile à des fins politiques, pour la prédiction et l'alerte précoce », a-t-il dit.

En effet ces derniers temps, le mot en « g » - brandi comme une menace imminente - a été employé à tout bout de champ par la France, les États-Unis et les Nations Unies dans le contexte de la République centrafricaine, sans que la caractéristique inhérente d'intention ne soit discutée, ou très peu.

Mais pour Ademola Abass, expert des questions de paix et de sécurité, un tel remaniement des charges de la preuve est à la fois inutile et dangereux, car la Convention autorise l'intervention sur la base de la suspicion de génocide et garantit qu'il existe de vraies raisons de violer la souveraineté.

M. Abass, directeur du programme paix et sécurité du centre d'études comparatives sur l'intégration régionale de l'université des Nations Unies (UNU-CRIS), a souligné « qu'au front, tous les assassinats ne sont pas considérés par la loi internationale comme des atrocités de masse ». Si les principes de la convention sur le génocide étaient redéfinis de façon plus large, le risque est que les acteurs répondent à la pression publique et « prennent simplement le train en marche sans bien se renseigner avant », a-t-il dit.

Solutions de développement à long terme

Pour M. Abass, au-delà de la nécessité d'une volonté politique, le manque de ressources et la culture d'acceptation des atrocités empêchent également une action rapide permettant de faire cesser ces crimes.

« En Afrique aujourd'hui, il est presque vrai d'affirmer que les émeutes de masse ont tendance à ne pas nous empêcher de dormir », a-t-il dit en mentionnant les affrontements actuels avec le groupe militant Boko Haram au Nigeria.

« Des atrocités de masse sont perpétrées dans les deux camps », a-t-il fait remarquer. « Nous n'en sommes pas nécessairement choqués ou indignés d'un point de vue moral ».

Pour M. Abass, les approches à long terme sont essentielles pour prévenir les atrocités de masse. « Que chaque pays se dote d'un système démocratique très solide, et l'on n'aura plus autant besoin de ces systèmes internationaux », a-t-il dit. « Quand ce sera fait, il y aura moins de propension au conflit et on aura moins besoin de l'intervention des Nations Unies ».

Frances Stewart, professeure émérite à l'université d'Oxford, recommande également des mesures préventives axées sur le développement.

« Les conclusions politiques auxquelles je parviens sont à bien plus long terme, et il s'agit davantage de revoir le modèle de développement dans son ensemble afin que les conditions qui donnent lieu, pas fondamentalement au conflit ou au génocide, mais augmentent la probabilité [de violences de masse] soient réduites », a-t-elle dit.

Avec l'échéance des objectifs du millénaire pour le développement prévue pour 2015, « nous vivons une période du système international véritablement productive pour ce genre de débat », a observé M. Lupel. « Les problèmes de conflits violents ne faisaient pas partie de l'équation dans le passé. Le débat à propos de [l'agenda] post-2015 traite en partie de la façon dont il convient d'intégrer ces problèmes à la politique de développement »

« On ne devrait pas simplement s'intéresser aux facteurs immédiats qui déclenchent le génocide, les crimes de guerre, les crimes contre l'humanité, le nettoyage ethnique - les atrocités de masse - mais aux conditions structurelles et matérielles profondes », a ajouté M. Verdeja. « Autrement nous finirions en substance par essayer d'éteindre le feu là où il a déjà pris ».

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