La corruption persiste au Yémen, malgré la transition démocratique

Les manifestations de 2011 qui ont conduit à la chute du président yéménite Ali Abdallah Saleh et à une transition démocratique sous surveillance internationale ont été considérées comme une aubaine pour les militants anticorruption. Ces derniers avaient passé les dix années précédentes à promouvoir d’importantes réformes de la gouvernance dans un contexte de corruption généralisée, mais en vain.

Plus de deux ans ont passé depuis le début de la transition et malgré l’impulsion donnée à la nouvelle ère de démocratisation par le président par intérim, Abd Rabu Mansur Hadi, le programme de lutte contre la corruption est toujours aux prises avec une culture de l’impunité qui décourage les gens à dénoncer les abus par peur de perdre leur travail, les financements des bailleurs de fonds, voire pire.

Selon le créateur d’une fondation locale de défense des droits de l’homme qui a souhaité garder l’anonymat, la chute de M. Saleh a remplacé un système de clientélisme par une pléthore d’opportunités exploitables par de nouveaux acteurs, renforçant ainsi la concurrence.

« Sous [M.] Saleh, la corruption était plus uniforme – un soldat ne pouvait pas demander plus d’un certain montant », a-t-il dit à IRIN. « Maintenant, en l’absence d’autorité centrale, chaque groupe impose ses propres prix. »

Pour Mohammed Al Basha, porte-parole de l’ambassade yéménite à Washington, cela n’a rien de surprenant. Le niveau élevé de corruption observé au Yémen « est caractéristique des périodes de transition, au cours desquelles certaines personnes profitent de l’atmosphère chaotique pour en retirer des avantages. »

En 2013, le Yémen a atteint son score le plus bas dans l’Indice de perception de la corruption depuis que Transparency International (TI) a créé ce classement, il y a 11 ans. Le Yémen se classe ainsi dixième en partant de la fin.

Dans un enquête réalisée en 2013 par le centre de sondages yéménite, 42 pour cent des persoes interrogées ont dit qu’elles trouvaient que la corruption avait empiré depuis 2011.

Si les enquêtés ont répondu qu’ils sentaient que la situation s’était surtout aggravée en ce qui concerne les emplois, l’économie et les services publics, ils s’inquiétaient davantage de la corruption que de la sécurité, des droits de l’homme, des droits des femmes et de la situation politique.

« Ce n’est pas mon travail »

Un professionnel de la santé étranger travaillant avec des victimes de traumatismes dans un centre de santé public de Sana’a a parlé à IRIN des actes de corruption quotidiens commis par un collègue en connivence avec le commandant de l’armée yéménite qui dirige l’établissement. Cela comprenait le détournement de fonds du budget d’une organisation humanitaire en exagérant certains coûts et en facturant des produits jamais achetés.

Le travailleur médical avait cependant décidé d’ignorer le problème en raison des risques encourus.

« Ce n’est pas mon travail. Je suis ici pour aider mes patients », a-t-il dit sous couvert d’anonymat. Il a ajouté que révéler ces actes de corruption risquait d’effrayer les bailleurs de fonds, de compromettre l’ensemble du projet et, par là même, d’affecter les patients.

Des collègues yéménites de ce professionnel de la santé travaillant dans le même établissement ont dit qu’ils doutaient que la dénonciation de ces abus résolve quoi que ce soit. Les commandants de l’armée continuent en effet de bénéficier d’une totale impunité, malgré les efforts – lents, mais existants – visant à ramener l’appareil militaire et sécuritaire sous le joug de l’autorité civile. Le personnel médical yéménite avec lequel IRIN s’est entretenu craignait non seulement que le commandant de l’armée échappe à toute peine, mais ils avaient également peur de perdre leur emploi et de subir des conséquences encore plus graves pour avoir défié l’autorité du commandant.

De tels dilemmes sont courants dans l’environnement politiquement sensible du Yémen actuel. Les organisations humanitaires et les bailleurs de fonds font l’objet de pressions pour conserver une image positive aux yeux des hauts fonctionnaires et du public en général.

« Les bailleurs de fonds et les agents de réalisation sont généralement peu enclins à dénoncer la corruption », a écrit Transparency International dans son rapport de 2005 sur la corruption dans le monde. « Ils craignent souvent des réactions négatives de l’opinion publique nationale qui risqueraient de mettre en péril des soutiens futurs, un risque d’instabilité politique locale ou des représailles des autorités locales qui pourraient conduire à la suppression des programmes bénéfiques aux populations vulnérables. Révéler des actes de corruption risque aussi de conduire à une perte de crédibilité et d’entacher leur réputation lorsque des erreurs de gestion sont en cause. »

Les risques de la lutte contre la corruption

Au-delà des enjeux politiques, les risques pour la sécurité des dénonciateurs sont réels.

Dans le cadre d’une nouvelle campagne intitulée « Keep your income clean » (Maintenez un revenu intègre), la section locale de TI, appelée Équipe yéménite pour la transparence et l’intégrité (Yemeni Team for Transparency and Integrity, YTTI), sensibilise la population au problème de la corruption dans le secteur de la sécurité en parlant avec les habitants des expériences de corruption et d’extorsion qu’ils ont vécues impliquant des policiers ou des soldats. À l’automne dernier, des policiers auraient menacé physiquement des membres de l’YTTI : l’un des policiers aurait tenu en joue les volontaires pendant que ses collègues les bousculaient et leur criaient dessus alors qu’ils manifestaient dans les rues de la capitale, avait relaté TI à l’époque.

En mai de l’année dernière, un homme armé non identifié aurait grièvement blessé par balle le coordinateur de projet de l’association après un discours contre la corruption prononcé par ce dernier.

L’absence de lois de protection des dénonciateurs accroît d’autant plus les risques qu’implique la révélation d’actes de corruption. Selon le rapport 2013 sur les droits de l’homme au Yémen du département d’État américain, « Les ONG [organisations non gouvernementales] ont signalé de nombreux cas d’individus ayant perdu leur emploi ou subi d’autres préjudices après avoir révélé des affaires de corruption ».

Le rapport a également constaté que « le ministère [yéménite] du Travail et des Affaires sociales interférait avec l’autorisation d’exercer de certaines organisations liées aux droits de l’homme considérées avec suspicion, notamment des organisations dont les activités sont axées sur la redevabilité et la justice transitionnelle. Les organisations de la société civile et les ONG qui n’orientaient pas leurs activités sur ces questions connaissaient en revanche peu de restrictions. »


Impact de la corruption sur l’aide humanitaire

Selon un cheik tribal de la province de Marib, à l’est de Sana’a, le népotisme endémique dans les projets humanitaires dirigés par les ministères neutralise souvent les bénéfices escomptés.

Ce cheik dirige le bureau local de Dar Al Salam, une organisation d’aide humanitaire et de médiation pour la résolution des conflits tribaux. Il aimerait qu’un nouvel hôpital soit construit dans son district, qui ne compte qu’un seul hôpital et quelques médecins qui ne peuvent procéder qu’à des opérations mineures.

Or « les membres du personnel sont principalement engagés en fonction de leurs relations avec le cheik local le plus influent, qui attribue les postes selon son bon vouloir, indépendamment des compétences des candidats », a-t-il dit à IRIN. « La plupart des employés n’existent pas ou ne se présentent pas au travail. Ces derniers touchent leur salaire sans le mériter, tandis que le cheik encaisse les salaires des “employés fantômes”. Lorsque chaque employé a reçu sa part du budget alloué par le ministère de la Santé, il ne reste presque rien pour acheter des médicaments ou faire fonctionner l’établissement. »

Plus de la moitié de la population yéménite – soit 14,7 millions de personnes – ont besoin d’une certaine forme aide humanitaire. De millions d’habitants ne savent pas de quoi leur prochain repas sera fait, plus d’un million d’enfants de moins de cinq ans souffrent de malnutrition aiguë et environ 13 millions de Yéménites n’ont pas accès à une source d’eau améliorée ni à des installations d’assainissement adéquates. Huit millions de Yéménites n’ont pas accès à des soins de santé.

Pourtant, les organismes des Nations Unies et les ONG partenaires n’ont reçu que la moitié des 706 millions de dollars demandés pour répondre aux besoins humanitaires en 2013.

La réputation du Yémen en matière de corruption est l’un des facteurs limitant le financement de l’aide.

À l’approche d’une importante conférence réunissant des bailleurs de fonds en 2006, le Yémen n’avait reçu que 13 dollars par habitant et par an d’aide publique au développement (APD), contre une moyenne de 33 dollars pour les autres pays les moins avancés (PMA).

En 2013, Chatham House a décrit le Yémen comme un « orphelin de donateurs », précisant que l’APD reçue par le pays demeurait « une fraction de celle envoyée à trois autres pays aussi pauvres et touchés par des conflits aussi dangereux, à savoir le Soudan, l’Irak et l’Afghanistan ».

Une réforme difficile à mener

En 2012, le groupe d’acteurs internationaux Friends of Yemen a promis 7,9 milliards de dollars d’aide humanitaire et au développement, principalement, en vue de favoriser une transition politique stable. Mais les antécédents de mauvaise gestion de l’aide étrangère du Yémen et sa faible capacité à absorber des financements de grande ampleur ont freiné le versement de ces fonds.

En 2006, un prédécesseur de Friends of Yemen à Londres avait promis 4,7 milliards de dollars d’aide pour le Yémen, dont seulement dix pour cent environ avaient été déboursés en 2010 à cause des problèmes d’absorption et de corruption.

Cette fois-ci, ces facteurs ont conduit les bailleurs de fonds à contourner le système yéménite courant et à créer des institutions parallèles capables d’absorber les 7,9 milliards de dollars de manière plus transparente, efficace et rapide.

Cette approche souligne les entraves à la lutte contre la corruption dans des pays comme le Yémen.

Contourner les institutions nationales aujourd’hui revient à reporter le développement des capacités nécessaire pour que les organes nationaux puissent un jour accomplir leurs fonctions de manière indépendante.

Dans un rapport publié en 2013, le Centre sur la démocratie, le développement et la primauté du droit de l’université de Stanford a conclu que l’un des principaux problèmes affectant le versement des fonds promis était la création « d’institutions parallèles comme mécanisme d’acheminement de l’aide au Yémen, sans chercher à améliorer la capacité d’absorption nécessaire au gouvernement pour maximiser l’efficacité de l’aide et promouvoir de meilleurs mécanismes de gouvernance dans le pays ».

« Sous [M.] Saleh, la corruption était plus uniforme – un soldat ne pouvait pas demander plus d’un certain montant. Maintenant, en l’absence d’autorité centrale, chaque groupe impose ses propres prix. »

Cependant, les capacités d’absorption et de décaissement actuelles du Yémen peuvent allonger significativement les délais d’acheminement des ressources promises dans les situations de crise. Les bailleurs de fonds sont donc pris dans un cercle vicieux.

« De tels délais risquent non seulement d’affecter la sécurité et le bien-être des communautés ciblées, mais ils peuvent également inciter les autorités et entreprises locales à chercher des “solutions rapides” et avoir recours à la corruption ou à l’économie informelle ou criminelle », a écrit TI dans son rapport.

L’Agence norvégienne de coopération pour le développement (Norwegian Agency for Development Cooperation, NORAD) a publié en 2011 une étude visant à réduire la corruption dans l’acheminement de l’aide humanitaire. Selon cette étude, les méthodes actuelles de lutte contre la corruption sont généralement inefficaces parce qu’elles dépendent trop de processus « technico-légaux » internationaux qui ne s’appuient pas sur un consensus au niveau local. « Aucun pays ne peut changer sans action collective nationale » et le rôle de la communauté internationale devrait être de soutenir la représentativité et la durabilité de ces initiatives, précisait le rapport.

En outre, « la plupart des stratégies actuelles de lutte contre la corruption [...] privilégient la multiplication des contraintes légales, ce qui échoue souvent, car la plupart des interventions ont lieu dans des sociétés où la primauté du droit fait défaut », a écrit la NORAD.

Pour résumer, il n’y a pas d’approche universelle. Selon le rapport, chaque société connaît une dynamique qui lui est propre et il convient mieux d’agir à la manière locale, par le biais d’une stratégie adaptée.

Dans le contexte de l’économie chancelante du Yémen – les revenus du pétrole ont brutalement chuté –,  les pots-de-vin vont probablement continuer à représenter une adaptation nécessaire aux conditions économiques difficiles jusqu’à ce que le gouvernement soit capable de s’occuper des policiers et autres fonctionnaires subalternes dont les salaires sont à peine suffisants pour vivre.

« La petite corruption assure la survie des fonctionnaires subalternes, mais si certaines de leurs activités bureaucratiques sont douteuses », a affirmé Philippe Le Billon, professeur agrégé à l’université de Colombie britannique, au Canada.

Des progrès en vue ?

Selon certains cependant, des progrès sont à l’horizon.

Jamal Benomar, conseiller spécial du secrétaire général des Nations Unies pour le Yémen, dit être optimiste quant aux perspectives du programme de lutte contre la corruption.

Après dix mois de pourparlers de réconciliation, clos en janvier dernier, les délégués de la Conférence de dialogue national (CDN) ont « reconnu que les ressources du pays étaient pillées par une poignée de personnes et qu’ils étaient donc arrivés à un certain nombre de conclusions constituant un programme de récupération de ces biens », a dit M. Benomar à IRIN. « La CDN a notamment préconisé la mise en place d’un comité national pour superviser la réalisation concrète de ces objectifs [...] Il ne fait donc aucun doute qu’après la clôture de la CDN, l’accent sera mis sur ces problèmes liés à la corruption et à la récupération des ressources. »

Le Groupe de travail sur la bonne gouvernance, chargé de mettre au point un nouveau cadre de référence pour éradiquer la corruption, a recommandé la mise en place de mesures de protection des dénonciateurs d’abus sous forme d’une « loi pour protéger les informateurs, les témoins et les enquêteurs dans les affaires de corruption ». Un objectif plus ambitieux a également été fixé : celui d’éliminer la cause principale de la petite corruption et des pots-de-vin par le biais d’une réforme juridique « des salaires et des primes pour les fonctionnaires et les employés du secteur privé afin d’améliorer leur niveau de vie et [d’atteindre] un niveau [de rémunération] suffisant pour éliminer la corruption. »

La mise en place de ces mesures de lutte contre la corruption sera bien sûr le plus difficile. Selon M. Al Basha, le porte-parole du gouvernement yéménite, ce dernier accorde une priorité croissante à ce problème.

En 2013, M. Hadi, le président, a remercié et remplacé de nombreux hauts fonctionnaires impliqués dans des affaires de corruption. Selon M. Al Basha, le Service central de surveillance et de comptabilité a poursuivi en justice des fonctionnaires de rang inférieur et intermédiaire et récupéré des fonds détournés.

« Mais dans l’ensemble, tout le monde était [tellement] obsédé par les questions sécuritaires et politiques que les domaines économiques et financiers ont été non pas négligés, mais relégués au second plan. Mais cela va changer cette année. »

Selon lui, lorsque la loi de récupération des ressources, actuellement en deuxième lecture au ministère des Affaires juridiques, sera adoptée, elle devrait faciliter les efforts en faveur d’une réforme financière.

D’autres mécanismes existent déjà, mais ne sont pas assez efficaces ni transparents.

Un Organisme national supérieur de la lutte contre la corruption, composé de représentants du gouvernement, de la société civile et du secteur privé, a par exemple été créé en 2007, pour recevoir les plaintes de corruption et mettre sur pied des programmes de sensibilisation à ce sujet.

En 2013, 100 affaires de corruption ont été soumises à cet organisme pour être portées devant la justice, mais à la fin de l’année, aucune condamnation n’avait été prononcée.

« Au total, 25 621 déclarations de situation financière d’agents de la fonction publique ont été présentées à l’organisme de lutte contre la corruption et 686 cas d’infraction ont été portés devant le ministère public », a dit le département d’État américain dans son rapport de 2013 sur les droits de l’homme. « La majorité de ces déclarations n’étaient pas accessibles au grand public. »

Selon Jane Marriot, ambassadrice de la Grande-Bretagne au Yémen, le Cadre de responsabilité mutuelle signé par le Yémen et les gouvernements amis à la conférence des bailleurs de fonds de Riyad en 2012 prévoyait le renforcement de l’Organisme national supérieur de la lutte contre la corruption.

En attendant, la corruption qui règne depuis longtemps dans le pays persiste en toute impunité.

« Pour le moment, Sana’a ne peut résoudre le problème de corruption du cheik », a dit le cheik tribal de Marib. « Peut-être que dans le futur de nouveaux gouvernants pourront être nommés – des gouvernants qui ne jouent aucun rôle actuellement. Ils pourront inciter la population à s’insurger contre les chefs tribaux corrompus. Mais si le gouvernement yéménite garde les mêmes gouvernants, la situation restera la même. »

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NB : IRIN a dissimulé l’identité de la plupart de personnes citées dans cet article par crainte pour leur sécurité.