Les Nations Unies en 2023

Les Nations Unies et d'autres organisations sont confrontées à des niveaux toujours croissants de besoins humanitaires. Selon les Nations Unies, le nombre de catastrophes enregistrées a doublé au cours des vingt dernières années, alors que l'écart entre les besoins et la réponse fournie demeure obstinément stable. Le paysage humanitaire est en train de changer : la prédominance des agences des Nations Unies et des dix plus grandes organisations non gouvernementales (ONG) internationales s'érode progressivement à mesure que le pouvoir se déplace vers l'est et le sud.

On assiste en outre, dans ce contexte, à l'apparition d'un certain nombre de risques qui pourraient donner lieu aux catastrophes de l'avenir et face auxquels de nombreux humanitaires ne sont pas préparés : les épidémies de nouvelles maladies, la rareté croissance de l'eau, les crises frappant les mégapoles, le cybercrime et les armes biologiques et chimiques. IRIN a demandé à des analystes et à des membres du personnel des Nations Unies quels changements les agences des Nations Unies doivent apporter dans leur approche, leur structure et leur attitude pour être capables de mieux faire face à l'avenir humanitaire.

Au cours des dix dernières années, les Nations Unies ont engagé des réformes importantes pour améliorer leur réponse humanitaire. La plupart de ces réformes ont eu des effets positifs : la protection des civils est désormais au cour des opérations menées par les Nations Unies ; les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays (PDIP) ne sont plus négligées ; plusieurs agences, y compris le Bureau pour la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA), tendent la main à un éventail plus large de partenaires humanitaires ; et la redevabilité envers les bénéficiaires se voit accorder de plus en plus d'importance (en raison de la surveillance en temps réel rendue possible par les médias sociaux).

Les normes et les lignes directrices ont été renforcées. Les agences des Nations Unies et les ONG ont amélioré leur travail à chacune des étapes du cycle des programmes, de l'alerte précoce à l'évaluation des besoins, de la mise en ouvre à l'évaluation des programmes, a dit Paul Knox-Clarke, directeur de la recherche et des communications du réseau d'apprentissage ALNAP.

« Parmi les défis traditionnels - la coordination des évaluations, l'uniformisation des méthodologies -, nombreux sont ceux qui sont sur le point d'être relevés », a-t-il dit à IRIN.

La réponse humanitaire est de plus en plus souvent fondée sur des preuves plutôt que sur des anecdotes, ce qui marque un « profond changement, semblable à celui qui s'est produit dans les années 1970 et 1980 dans la façon d'offrir des soins de santé », a dit Peter Walker, directeur du Centre international Feinstein de l'université Tufts.

Les coordonnateurs des secours d'urgence et les coordonnateurs humanitaires sont plus respectés qu'avant (les directeurs des agences prennent au moins la peine d'assister à leurs réunions) ; on observe une transparence accrue dans l'ensemble du spectre de financement - 160 organisations et bailleurs de fonds ont adhéré à l'Initiative internationale pour la transparence de l'aide (IITA) et la création de « clusters » et de fonds communs a permis d'améliorer l'organisation et la coordination des Nations Unies dans certains contextes d'intervention.

Selon les critiques toutefois, la transformation du secteur humanitaire des Nations Unies a trop souvent eu lieu par petites étapes, par une série d'initiatives individuelles... plutôt que par de véritables changements structurels et une révision de l'approche, des processus et des attitudes. Un certain nombre d'évaluations ont exhorté les Nations Unies à anticiper davantage, à se montrer plus stratégiques et innovatrices et à exploiter le pouvoir des nombreuses branches des Nations Unies pour anticiper les crises à venir et s'y préparer.

Les initiatives individuelles permettent de lutter contre certains aspects du problème. À titre d'exemple, le programme de transformation de l'OCHA (« transformative agenda ») s'appuie sur les leçons tirées du tremblement de terre à Haïti et des inondations au Pakistan pour tenter d'améliorer la redevabilité, la planification stratégique, la coordination et le leadership. Or, selon les analystes, les changements révolutionnaires qui sont nécessaires ne sont pas mis en ouvre.

Pour reprendre les mots de Randolph Kent, qui a longtemps occupé des postes humanitaires importants au sein des Nations Unies et qui dirige aujourd'hui le Humanitarian Futures Programme (HFP) de King's College : « Y a-t-il une seule entreprise dans le monde qui, pendant 60 ans, n'a fait aucun changement fondamental dans son modèle d'affaires ou dans ses modalités de fonctionnement et qui existe encore aujourd'hui ? »

Les analystes et les membres du personnel des Nations Unies interrogés par IRIN ont formulé les recommandations suivantes :

S'ouvrir aux autres

Selon les critiques, les acteurs les plus puissants du secteur humanitaire adoptent toujours une orientation et partent d'hypothèses profondément occidentales, ce qui donne lieu à une sorte de « système deux-tiers » : il y a ceux qui sont dans le club et ceux qui en sont exclus. Selon Ed Schenkenberg van Meirop, directeur du groupe de réflexion humanitaire DARA, les Nations Unies risquent d'oublier les contributions de la communauté humanitaire informelle, c'est-à-dire les associations locales, les groupes de la société civile, la diaspora et les communautés hôtes. « Nombreux sont ceux qui croient encore que tout se passe au sein de l'équipe humanitaire du pays », a-t-il dit.

Certaines organisations tentent courageusement d'établir des contacts avec d'autres acteurs, mais elles ne semblent pas conscientes du fait qu'il faudra peut-être réviser les règles du club. « La communauté humanitaire traditionnelle s'est développée comme une sorte de club élitiste, mais elle cherche aujourd'hui à entrer en contact avec des membres « non »-traditionnels pour leur demander s'ils souhaitent faire partie du club. Nous ne devrions pas nous étonner si ces pays font volte-face et refusent », a dit M. van Meirop, faisant référence à la Turquie, qui a décidé d'agir à l'extérieur du système des clusters en Somalie. Les nouveaux acteurs comme la Chine et le Qatar pourraient ne pas être d'accord avec les règles du club, a souligné Antonio Donini, un directeur de recherche du Centre Feinstein qui a travaillé pendant 26 ans pour le système des Nations Unies.

« Il faut assouplir ces règles ou les réexaminer ensemble... [en faisant preuve] d'une ouverture sans précédent », a dit M. Walker. Il est cependant important que les acteurs traditionnels - les agences des Nations Unies et les neuf ou dix plus grandes ONG internationales - « lâchent prise », a-t-il dit. « La tendance récente était à la concentration du pouvoir, et non à sa dispersion. Cette réforme remettra en cause la façon dont on travaille depuis 30 ans. »

Même chose pour les principes humanitaires. Selon Cyprien Fabre, chef du bureau régional de l'Office d'aide humanitaire de l'Union européenne (ECHO) en Afrique de l'Ouest, il ne faut pas les diluer davantage (ils l'ont déjà été), mais plutôt tenter de comprendre les différentes perspectives - certaines ONG font passer la justice avant l'impartialité - et parvenir à une compréhension mutuelle.

Qu'avez-vous à m'offrir ?

La correction des déséquilibres de pouvoir qui font partie intégrante du système humanitaire suppose aussi une transformation de la relation entre les « donneurs » et les « receveurs » humanitaires, a dit M. Kent. « Nous nous sommes éloignés de l'image de la victime malheureuse, mais notre système fait toujours la promotion d'une forme d'inégalité. Nous avons besoin de quelque chose de plus interactif... Quelque chose du genre : voici ce que j'ai à vous offrir et voici ce que vous pouvez me donner en échange. » Au Ghana, par exemple, des travaux très intéressants traitant de l'adaptation au changement climatique sont en cours.... On devrait se demander comment utiliser cette expertise au Royaume-Uni ou en Inde. « C'est une perspective plus intéressante », a-t-il dit.

Les humanitaires du futur doivent s'intéresser aux partenariats public-privé et à divers modèles d'affaires, encourager l'innovation et assumer les risques impliqués. « Un gouvernement pourrait ne pas vouloir qu'une autre ONG internationale intervienne sur son territoire, mais il pourrait apprécier la présence d'une entreprise du secteur privé ayant possiblement un intérêt durable pour le pays. L'entreprise Johnson & Johnson pourrait-elle, par exemple, être aussi, voire plus efficace qu'une ONG pour promouvoir la santé ? » s'est interrogé M. Kent. « Comprenons-nous de quelle façon les entreprises peuvent promouvoir la durabilité et la résilience ? L'OCHA pourrait-il, en collaboration avec le Forum économique mondial, mettre sur pied une plate-forme pour démontrer comment les innovations et les pratiques novatrices du secteur privé et d'autres acteurs non traditionnels peuvent permettre d'améliorer la prévention, la préparation et la réponse aux crises ainsi que le relèvement post-crise ? »

Les agences des Nations Unies doivent « encourager les gens à prendre des risques et investir dans les bonnes idées », a dit Andy Thow, responsable des affaires humanitaires de l'OCHA. « La plupart de ces idées viennent de membres du personnel national ou régional, et non des sièges des organisations », a-t-il ajouté.

Certaines agences, comme le Programme alimentaire mondial (PAM), s'engagent dans ces débats ; elles s'intéressent systématiquement à la façon dont les marchés fournissent de la nourriture aux populations et cherchent à comprendre comment elles peuvent les aider à le faire par le biais de transferts d'espèces ou d'autres approches. « Cela remet en cause la vision traditionnelle des travailleurs humanitaires comme fournisseurs de vivres ou de soins de santé. C'est très intéressant et nous n'en sommes encore qu'au début du débat », a dit M. Walker.

Plaidoyer, anticipation et leadership

Au cours des dernières années, de nombreux analystes ont insisté sur le fait que les Nations Unies devaient prendre du recul et mettre l'accent sur le leadership, le plaidoyer et la stratégie dans les crises humanitaires. Selon Sara Pantuliano, qui dirige le groupe de politique humanitaire de l'Institut pour le développement d'outre-mer (ODI), les agences des Nations Unies doivent s'attaquer à ces questions dans les dix prochaines années si elles souhaitent améliorer la qualité de leur réponse.

Selon l'une des personnes interrogées, « ce serait déjà une avancée remarquable » si les agences des Nations Unies se mettaient ensemble pour établir collectivement des normes, superviser la qualité des réponses, transmettre les leçons apprises et améliorer et superviser les progrès sur la réduction des risques, l'alerte précoce et la préparation aux catastrophes. [Ce genre de réforme] exige d'adopter une pensée visionnaire, mais aussi d'alléger les processus administratifs quotidiens (des tâches comme l'embauche de personnel ou l'achat d'équipements supposent une série interminable d'étapes et de formulaires) et de faire la part belle à la planification à plus long terme. Selon une étude réalisée en 2011 par HFP auprès de six équipes pays des Nations Unies, les membres du personnel des agences consacrent la majeure partie de leur temps à des tâches de planification à court terme.

Les opinions diffèrent quant à savoir si le fait de mettre en ouvre des interventions affaiblit la capacité des agences des Nations Unies à faire entendre leur voix en ce qui concerne les principes humanitaires - l'accès en Syrie, par exemple. Cela dépend de la situation, estime M. van Meirop. Dans un contexte comme celui de la Syrie, où le gouvernement est partie au conflit, un plaidoyer solide et incisif pourrait, au final, avoir plus d'impact s'il ne s'accompagne pas d'une tentative d'intervention. « Ne soyons pas naïfs, le programme politique influence tout le reste. Dans un contexte comme celui-là, la redevabilité va bien au-delà de la communication avec les populations affectées. Elle implique aussi l'engagement, la participation et le choix. On n'a qu'à penser à ces réfugiés syriens qui, au lieu de s'installer avec des familles locales, sont contraints par les gouvernements des pays hôtes de vivre dans des camps, souvent dangereux. »

« La redevabilité est le meilleur moyen de les protéger et de les aider à conserver leur dignité. »

Un meilleur leadership sur tous ces fronts pourrait impliquer un geste en faveur d'une véritable cohérence. « Nous avons créé plusieurs agences - avec des cadres de redevabilité différents - pour gérer les différentes catégories de besoins des êtres humains. Ce n'est pas logique », a dit un membre du personnel des Nations Unies. En réduisant le nombre d'agences, on pourrait résoudre de nombreux problèmes par rapport aux mandats et aux domaines institutionnels. Un projet aussi ambitieux doit cependant être mis en ouvre par les États membres, et « ce n'est pas ce que souhaitent les États membres - ils préfèrent avoir leur mot à dire sur leur agence individuelle ».

Il devrait être plus facile de demander du financement multisectoriel, même si la coordination par les clusters a conduit à une démarcation plus nette. La réforme du financement aurait dû être menée il y a longtemps, a dit le membre du personnel. « Nous n'avons apporté aucune modification au CAP [processus d'appel consolidé, CAP en anglais] depuis dix ans... Les gens devraient avoir compris, depuis le temps. »

Croisée des chemins en matière sécuritaire ?

Parmi les personnes interrogées, plusieurs ont dit que l'innovation et la prise de risque devraient aussi s'appliquer aux protocoles et aux politiques de sécurité des Nations Unies. Le rôle des Nations Unies a diminué dans les situations d'urgence complexes, comme l'Afghanistan, l'Irak et la Somalie, en raison de ses politiques frileuses, qui limitent sérieusement l'accès de l'organisation aux communautés dans le besoin. Si les Nations Unies ne parviennent pas à trouver des moyens plus flexibles de travailler et de demeurer sur le terrain dans ces situations, « elles pourraient finir par devenir inutiles dans les crises politisées », a averti Mme Pantuliano. Un autre critique a résumé la situation ainsi : « Seuls MSF et le CICR sont véritablement dans l'action. »

Allegra Baiocchi, chef du bureau régional de l'OCHA en Afrique de l'Ouest, a dit à IRIN : « Nous devons nous montrer adroits, flexibles et rapides » au moment de prendre des décisions en matière de sécurité. Nous devons être mieux informés des risques qui sont liés aux opérations plutôt que cloisonnés dans des départements séparés. Les incidents sécuritaires retardent les opérations de plusieurs mois, voire plusieurs années. Je pense que nous sommes à la croisée des chemins en matière de sécurité : nous devons développer notre acceptation du risque tout en améliorant nos systèmes de gestion de la sécurité. »

La crise en Syrie représente un « tournant décisif », a dit M. van Meirop. « Elle devrait servir de catalyseur pour trouver le moyen d'être plus efficace dans les situations de conflit armé. Et cela suppose de revoir le rôle de coordination des Nations Unies. »

Rattraper le retard en matière de redevabilité

Pour mieux incarner leur rôle de leader, les Nations Unies devraient trouver le moyen de consulter, de vérifier et d'authentifier la masse d'informations créée par l'externalisation ouverte, ou crowdsourcing, et les médias sociaux afin que les communautés, les autorités et les organisations d'aide humanitaire puissent mieux les utiliser. D'ici dix ans, les agences devront avoir pris conscience que l'information est un droit dans les situations de crise - un droit aussi important que le droit à la nourriture ou à un abri, a dit M. Walker. Et « cela concerne précisément le mandat et la mission de l'OCHA », a-t-il ajouté.

Que ne sommes-nous pas prêts à faire ?

Au cours des dix prochaines années, les Nations Unies et d'autres organisations humanitaires devront définir plus clairement ce qu'elles sont prêtes à faire et de ce qu'elles ne sont pas prêtes à faire. « Nous devons discuter de ce pourquoi nous sommes ici, de ce qu'est le système, des acteurs qui en font partie et des rôles qu'ils jouent », a-t-il dit. « Si vous considérez le système comme un service d'incendie universel qui doit intervenir chaque fois qu'une catastrophe survient et sauver le plus grand nombre de vies possibles, et que vous y ajoutez la prévention, l'alerte précoce et la résilience, c'est un projet très ambitieux et il faut beaucoup plus de capacités. » En revanche, il est plus facile de gérer un système dont le rôle est d'intervenir seulement quand l'État est incapable ou refuse de le faire.

M. Walker est d'accord sur le fait que l'inadéquation actuelle entre ce qui définit l'aide humanitaire et la façon dont elle est utilisée doit être clarifiée. « L'essence de l'aide humanitaire est de fournir une lumière dans les ténèbres - et d'accepter qu'on peut seulement traiter les symptômes », a-t-il dit. Cela inclut la protection des populations contre la peur et la violence, y compris les violences sexuelles. Celle-ci a été améliorée dans certains domaines (la protection des enfants, par exemple), mais le leadership et la cohérence d'une seule agence fait toujours défaut et entrave les progrès. « Mais c'est très différent de là où va l'argent. » Pour reprendre les mots d'Olivier Buston, spécialiste du financement auprès de Development Initiatives : « Votre programme sera complètement différent si vous financez un projet de 500 millions de dollars sur une période de dix ans et si vous financez dix projets de 50 millions de dollars sur une période d'un an. »

Les dix principaux bénéficiaires de l'aide humanitaire ont peu changé d'une année à l'autre au cours des dix dernières années. L'Afghanistan, la Somalie, le Soudan et les Territoires palestiniens occupés (TPO) en font toujours partie. Selon M. Buston, c'est là que la résilience entre en jeu : une activité qui doit être mise en ouvre par les politiques et qui implique un financement flexible à long terme. « Les Nations Unies ont un rôle profondément important à jouer, mais ce n'est pas celui qu'elles jouent actuellement », a résumé M. Kent.

Laisser les gouvernements prendre les devants pour le renforcement de la résilience

Les agences humanitaires des Nations Unies ne peuvent diriger seules le débat sur la résilience, estime Mme Baiocchi. Elles doivent impliquer l'ensemble du Groupe de développement des Nations Unies, incluant le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), la Division du développement durable des Nations Unies ainsi que les institutions monétaires, les organisations régionales et les parties prenantes nationales. « Le Cadre d'action de Hyogo, par exemple, doit contribuer à l'atteinte de chacun des objectifs de développement post-2015, sans quoi la résilience n'ira nulle part », a dit Mihir Bhatt, directeur du Réseau asiatique pour la réduction et la réaction aux catastrophes (ADRRN, selon le sigle anglais).

Or, dans de nombreux cas, cela implique de soutenir la capacité d'intervention nationale. « Nous disons vouloir travailler avec les gouvernements, développer de réels partenariats, mais est-ce vraiment le cas ? » a demandé Mme Baiocchi. « Lorsque des gouvernements s'engagent activement, nous disons qu'ils interfèrent - nous sommes un peu schizophrènes là-dessus. » Certains ont moins besoin d'aide : l'Indonésie, le Mozambique, le Pakistan et les Philippines ont amélioré de manière significative leur capacité à répondre à des catastrophes à grande échelle. Dans ces contextes, les agences des Nations Unies devront céder la place et se contenter de jouer un rôle secondaire.

« Selon la vision traditionnelle de nombreuses organisations d'aide humanitaire de l'hémisphère nord, il suffit d'organiser des ateliers pour renforcer les capacités », a dit Jemilah Mahmood, ex-présidente de l'ONG Mercy Malaysia. « Ce n'est pas ce dont nous avons besoin : il faut de l'argent et du personnel détaché auprès des autorités locales pour renforcer leurs capacités en interne. »

En fin de compte, le renforcement de cette capacité et le développement de la résilience « ne dépendent pas de l'ECHO, des Nations Unies ou de la Banque mondiale, mais des gouvernements », a dit M. Fabre. « Vous pouvez mettre autant d'argent que vous voudrez : ça ne fera aucune différence si la volonté politique fait défaut. Le changement doit venir de l'intérieur. »

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