Selon un rapport publié le 17 mars par la Cour des comptes européenne, l’efficacité et le suivi des programmes financés par l’UE pour ralentir la migration en provenance des pays voisins laissent à désirer. La publication du rapport n’aurait pas pu tomber à un pire moment pour l’UE.
La parution du rapport a coïncidé avec le début d’un sommet de deux jours organisé à Bruxelles dans le but de mettre au point les détails d’un plan de coopération sur la migration avec la Turquie. Le plan prévoit le versement d’un minimum de 3 milliards d’euros à la Turquie au cours des deux prochaines années. En échange, Ankara s’efforcera d’aider à endiguer l’afflux de migrants et de réfugiés à destination de l’Europe.
Au cours de la dernière décennie, l’Union européenne a régulièrement versé des fonds aux pays voisins dans le cadre de sa politique de migration. Dans la dernière année, toutefois, les arrivées de migrants et de réfugiés ont atteint des niveaux de crise. Ces accords ont dès lors un caractère plus pressant et impliquent des sommes de plus en plus importantes. Les questions concernant la façon dont l’argent sera dépensé ont par ailleurs souvent été écartées afin d’apporter le plus rapidement possible des solutions à cette crise aux enjeux considérables.
Les auditeurs ont examiné un échantillon de 23 projets d’une valeur totale de 90 millions d’euros mis en oeuvre dans six pays voisins de l’Union européenne entre 2007 et 2013. Ils ont découvert que dans les deux tiers des projets, les objectifs énoncés n’avaient été atteints que partiellement. « Cela était souvent dû au fait qu’ils étaient trop vagues ou trop généraux et que les résultats étaient donc impossibles à mesurer », ont noté les auditeurs dans un communiqué de presse.
Absence de stratégie claire
« Nous ne pouvons pas critiquer l’Union européenne parce qu’elle a des objectifs ambitieux », a dit Danièle Lamarque, qui a dirigé l’audit. « Ce que nous disons, c’est qu’à des fins de gestion, elle devrait avoir des objectifs opérationnels plus détaillés afin de déterminer précisément ce qu’elle souhaite accomplir. »
L’absence de stratégie claire s’explique notamment par le fait que la politique migratoire externe de l’UE est financée par divers départements et programmes ayant chacun ses propres objectifs. Selon Elizabeth Collett, directrice de Migration Policy Institute (MPI) Europe, cela continue à créer des problèmes.
« Il y a tous ces instruments de financement différents... Chacun adopte une approche très différente et ils ne s’entendent pas nécessairement entre eux. Cela crée un ramassis d’objectifs auxquels on n’a pas vraiment répondu avec la crise actuelle », a-t-elle dit à IRIN.
Une recherche récente menée par le MPI en collaboration avec des organisations non gouvernementales (ONG) oeuvrant dans le domaine de la migration au Liban, en Tunisie et en Serbie a découvert que nombre d’entre elles n’avaient aucune idée de la façon dont les fonds européens étaient dépensés dans leur pays.
« Une grande quantité d’argent a été dépensée sans une réelle compréhension des dimensions de gouvernance locale ou de capacité ou de volonté politique de mener à bien [des projets] », a dit Mme Collett. « La réflexion est souvent faite en haut lieu et il arrive souvent que les fonds servent à financer des projets à court terme n’ayant pas d’objectifs clairs et impliquant de multiples acteurs. »
En raison de cette approche descendante, les pays voisins sentent souvent que leurs besoins sont ignorés et ils sont dès lors réticents à coopérer. « Les pays bénéficiaires avaient l’impression que nombre de ces programmes servaient les intérêts des États membres », a dit Mme Lamarque.
La sécurité avant tout
Pendant la période étudiée, les priorités déclarées de la politique de migration de l’UE incluaient la gestion de la migration régulière et irrégulière et le renforcement des impacts positifs de la migration sur le développement. Or, selon Mme Lamarque, la majeure partie des fonds ont été utilisés pour gérer les flux de migration. « C’est donc la dimension sécuritaire [qui a primé] plutôt que le développement », a-t-elle dit à IRIN. Elle a ajouté : « Ce n’est pas une critique, mais les priorités avaient été présentées comme d’égale importance. »
Le respect des droits de l’homme devait être une autre priorité transversale, mais Mme Lamarque a dit que l’audit n’avait découvert « aucune action ou cible concrète liée à cette question ».
« Nous ne disons pas qu’il y a eu des violations des droits de l’homme, mais nous savons, grâce aux ONG et aux médias, qu’il y a eu des problèmes liés aux droits de l’homme. »
Le rapport signale notamment qu’aucune formation n’est offerte au personnel des centres d’accueil des migrants ayant été construits en Ukraine avec des fonds européens et qu’il est dès lors difficile de s’assurer qu’ils sont gérés conformément aux normes internationales en matière de droits de l’homme.
Assurer un meilleur suivi
Dans une déclaration publiée en réaction au rapport de la Cour des comptes, la Commission européenne a pris soin de signaler que les projets audités avaient tous été mis en oeuvre avant la crise migratoire actuelle : « Le rapport ne concerne pas les politiques de migration de l’UE ; il ne s’agit pas non plus d’une analyse de la façon dont la Commission gère la crise actuelle. »
Mme Lamarque a reconnu que l’audit ne concerne pas la crise actuelle. Elle a cependant ajouté que les recommandations du rapport étaient pertinentes, en particulier en ce qui concerne la nécessité de renforcer les systèmes de suivi et d’évaluation afin d’améliorer la responsabilité.
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Les budgets d’aide étrangère amputés par la crise des réfugiés
Elle a signalé que le Fonds d’affectation spéciale pour l’Afrique, un fonds doté de 1,8 milliard d’euros créé par les chefs d’État de l’UE et de l’Union africaine (UA) lors d’un sommet sur la migration qui a eu lieu à La Valette en novembre, utilise le même système de gestion que les projets ayant été audités – un système qui rend le suivi particulièrement difficile.
« L’argent [destiné au Fonds d’affectation spéciale] proviendra d’autres instruments, comme le Fonds européen de développement, et sera récolté à droite et à gauche. Cela offre une plus grande flexibilité et permet de s’adapter aux urgences, mais la responsabilité et le suivi sont un peu plus difficiles à gérer. »
D’après Mme Collett, le plan d’action du Fonds d’affectation spéciale donne peu de détails quant à la façon dont l’argent sera dépensé. « Il contient une centaine d’initiatives différentes ; on peut facilement comprendre que 1,8 milliard d’euros puissent disparaître sans qu’aucun objectif perceptible soit atteint. »
Une aide étrangère « transactionnelle »
Les objectifs de la Facilité en faveur des réfugiés en Turquie de l’UE, qui servira à acheminer la majeure partie des fonds destinés à la Turquie, sont assez clairs, même si on ignore encore de quelle façon ils seront mis en oeuvre. L’argent doit permettre de répondre aux besoins alimentaires, éducatifs et humanitaires des 2,7 millions de réfugiés syriens actuellement enregistrés en Turquie.
Dans un article publié récemment dans la Revue Migrations Forcées (RMF), Mme Collett a fait remarquer qu’il existait déjà plusieurs programmes d’aide aux réfugiés syriens vivant dans la région dont les objectifs se chevauchent.
Le Fonds régional d’affectation spéciale en réponse à la crise syrienne et le Programme régional de protection et de développement pour le Moyen-Orient, créés par l’UE, priorisent tous deux l’établissement de moyens d’existence durables pour les réfugiés syriens dans la région, « tout en étant administrés de manière séparée et avec des acteurs clés différents ».
« Pendant ce temps, le Plan régional pour les réfugiés et la résilience (3RP) pour la Syrie et la région lancé par l’ONU reste sévèrement sous-financé alors qu’il couvre la même région que celle du programme pour des moyens d’existence durables. »
Selon Mme Collett, les 3 milliards d’euros promis à la Turquie marquent le début d’une nouvelle ère d’aide étrangère « transactionnelle » mettant l’accent sur l’atteinte de résultats politiques spécifiques pour les bailleurs de fonds.
L’UE ne promet pas des sommes aussi importantes au Liban ou à la Jordanie. Ces pays accueillent eux aussi un grand nombre de réfugiés syriens, mais ils ne constituent pas des étapes clés dans le trajet des migrants vers l’Europe.
Il se peut que les fonds de l’UE permettent d’améliorer l’accès des réfugiés à l’éducation et à l’aide, mais cela dépendra de la capacité de la Turquie à empêcher les réfugiés d’atteindre l’Europe.
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